II SA/Wa 1416/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wójt Gminy G. aktem z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 z późn. zm.), nadał J. Z. stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W decyzji stwierdzono, że zainteresowana zdała egzamin przed Komisją Egzaminacyjną na stopień nauczyciela mianowanego oraz, jako kwalifikacje, posiada wyższe studia magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym w zakresie przyrody i może być zatrudniona w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Mazowiecki Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że J. Z. uzyskała stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego mimo braku stosownego przygotowania pedagogicznego. Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 9b ust. 7 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela, stwierdził nieważność aktu nadania J. Z. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu nadania aktu mianowania J. Z., będąc nauczycielką przyrody w Szkole Podstawowej w S., legitymowała się dyplomem Akademii Rolniczo – Technicznej w O. z 1985 r., potwierdzającym tytuł magistra inżyniera rolnictwa, oraz posiadała świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie przyrody, wydane w 2001 r. przez Szkołę Wyższą im. [...] w P. Ponadto legitymowała się zaświadczeniem ukończenia w 1994 r. kursu lektora języka angielskiego, organizowanego przez [...] Uniwersytet [...] w P. Zainteresowana natomiast nie posiadała wówczas przygotowania pedagogicznego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.). W ocenie organu, decyzja Wójta Gminy G. o nadaniu J. Z. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określonego w art. 9b ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela. Od powyższej decyzji J. Z. wniosła odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej. Podniosła w nim, że decyzja stwierdzająca nieważność aktu nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nie uwzględnia całokształtu sprawy, wybiórczo traktując jedynie elementy postępowania egzaminacyjnego i przerzucając skutki ewentualnych nieprawidłowości organów samorządowych na stronę, co jest niezgodne z zasadami prawa i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zwróciła również uwagę na posiadane wykształcenie, w tym kwalifikacje do nauczanego przedmiotu oraz przygotowanie pedagogiczne, uzyskane w trakcie pracy dydaktycznej i wychowawczej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej ze stanem faktycznym. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację organu I instancji, podkreślając, że brak wymaganego przygotowania pedagogicznego sprawia, iż decyzja Mazowieckiego Kuratora Oświaty, stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy G., jest zasadna i zgodna z prawem. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej stała się przedmiotem skargi J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca uznała za nieuzasadnione stwierdzenie nieważności aktu nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Zaznaczyła, że w chwili wydania aktu mianowania posiadała zaświadczenie o ukończeniu kursu lektora języka angielskiego oraz certyfikat ICC. Kurs ten obejmował między innymi 80 godzin zajęć teoretycznych z pedagogiki oraz 80 godzin metodyki nauczania języka angielskiego. Ponadto ukończyła studia podyplomowe z przyrody, podczas których uczestniczyła w zajęciach obejmujących dydaktykę oraz metodykę nauczania przyrody. W tym zakresie podała szczegółowe dane. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego został podjęty w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa. Działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W niniejszej sprawie Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 kpa w związku z art. 9b ust. 7 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 z późn. zm.), stwierdził z urzędu nieważność aktu nadania J. Z. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, jako podjętego z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia eliminującego decyzję z obrotu prawnego i chodzi tu o prawo powszechnie obowiązujące, a zatem – w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – o Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że kwestia wykładni przepisu nie może być podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 156 kpa. Błędy wykładni nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że skarżąca w chwili nadania aktu mianowania nie posiadała przygotowania pedagogicznego, niezbędnego do nauczania przyrody. Z tego faktu został wyprowadzony wniosek o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Badając sprawę w trybie nadzwyczajnym, Mazowiecki Kurator Oświaty był zobowiązany ocenić sprawę w takich granicach, w jakich doszło do wydania aktu mianowania. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się na klauzulę derogacyjną, zawartą w art. 16 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.), stanowiącą o utracie mocy aktów wykonawczych do ustawy – Karta Nauczyciela najpóźniej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. Tymczasem żaden z orzekających organów nie odniósł się do tego zagadnienia, a ma ono doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zapewne kwestionowana decyzja Wójta Gminy G. była wynikiem uznania, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.) utraciło moc z dniem 7 października 2000 r. To, czy rozporządzenie przestało obowiązywać z tą datą, czy też nie i jaki skutek w istocie wywołała wspomniana klauzula derogacyjna, winno zostać omówione przy ocenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zwłaszcza że strona czuje się całkowicie zdezorientowana postępowaniem organów, które najpierw nadają jej stopień awansu, przyjmując, że spełnia przewidziane prawem warunki, a następnie, zarzucając rażące naruszenie prawa, stwierdzają nieważność aktu mianowania. Nauczyciele stanowią szczególną grupę zawodową, czemu ustawodawca daje wyraz w samej preambule do ustawy – Karta Nauczyciela, dlatego też ranga tego zawodu wymaga wyjątkowej staranności przy podejmowaniu wszelkich decyzji z zakresu awansu zawodowego nauczycieli, w tym zwłaszcza wydawanych w trybach nadzwyczajnych. Niezależnie od powyższego, Mazowiecki Kurator Oświaty nie zweryfikował w pełni dowodów w prowadzonym postępowaniu. Minister Edukacji Narodowej nie konwalidował błędów organu I instancji, a winien ocenić, czy materiał dowodowy pozwalał na uzyskanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Oznacza to, że weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym (w aspekcie rażącego naruszenia prawa) winna być przeprowadzona nie tylko na płaszczyźnie obowiązującego wtedy prawa, ale nade wszystko z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Organy przyjęły, że skarżąca w chwili nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nie posiadała wymaganego przygotowania pedagogicznego. J. Z. twierdzi jednak, że przyjęte w tym zakresie ustalenia są błędne. Skarżąca zaznaczyła, że w chwili wydania aktu mianowania posiadała zaświadczenie o ukończeniu kursu lektora języka angielskiego oraz certyfikat ICC. Kurs ten obejmował między innymi 80 godzin zajęć teoretycznych z pedagogiki oraz 80 godzin metodyki nauczania języka angielskiego. Ponadto ukończyła studia podyplomowe z przyrody, podczas których uczestniczyła w zajęciach obejmujących dydaktykę oraz metodykę nauczania przyrody. Jednak z uzasadnień obu decyzji nie wynika, by kwestie te były przedmiotem oceny organów. Należało zatem zbadać sprawę w tym zakresie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizacja tej zasady wymaga wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 75 kpa) oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), który stanowił podstawę wydania kwestionowanego aktu mianowania. Organ administracji publicznej tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Dlatego też, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 158 § 1 kpa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w związku z art. 7 kpa i w związku z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), Sąd uchylił obie – wydane w trybie nadzwyczajnym – decyzje. W obrocie prawnym pozostaje jednak postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o wszczęciu przedmiotowego postępowania, które nie podlega kontroli Sądu, a wobec tego, rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji winien uwzględnić uwagi poczynione przez Sąd i wydać rozstrzygnięcie w zgodzie z obowiązującym prawem. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.