II SA/Wa 142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi małoletnich O. T. oraz I. T. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku małoletnich O. i I. T. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. W toku postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że M. T. – zmarły ojciec dzieci, który zmarł w wieku 34 lat udokumentował 4 lata, 5 miesięcy i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Zaznaczył, że 18 lat ukończył [...] czerwca 2004 r., a pierwsze zatrudnienie objęte ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi podjął [...] października 2015 r. w wieku 29 lat. We wskazanym okresie nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Organ stwierdził, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uzależnione od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które byłby powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Podkreślił także, że ocenie podlegała także sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletni O. i I. T. reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego K. T. zakwestionowali decyzję z [...] października 2021 r. uznając ją za krzywdzącą i wnieśli o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS polegające na jego błędnej interpretacji oraz przepisów postępowania poprzez niedążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. Przedstawiciel ustawowy małoletnich skarżących wskazała, że zmarły ojciec dzieci nie spełnił warunków z powodu śmierci w młodym wieku. Ponadto jego wiek w połączeniu z trudnościami w znalezieniu pracy mógł być przyczyną tego, że nie zdołał wypracować niezbędnego stażu ubezpieczeniowego. Zwróciła także uwagę, że zmarłemu ojcu dzieci niewiele zabrakło do osiągnięcia 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podała, że śmierć w młodym wieku, np. wkrótce po osiągnięciu 30 lat życia, ale przed osiągnięciem 5-letniego stażu ubezpieczeniowego jest szczególnie ważną okolicznością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z 3 marca 2022 r. przedstawiciel ustawowy małoletnich skarżących podtrzymała skargę i wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka R. K., K. T. i siebie na okoliczność choroby alkoholowej oraz schizofrenii zmarłego ojca dzieci, dopuszczenie dowodu z karty medycznych czynności ratunkowych z [...] marca 2021 r. potwierdzającej fakt samobójstwa, a także przeprowadzenie dowodu ze świadectwa pracy z 2021 r. potwierdzającego, że w dacie śmierci ubezpieczony pracował i mógłby osiągnąć wiek uprawniający, gdyby nie choroba i w rezultacie samobójstwo. Powołując się na orzecznictwo sądowoadminstracyjne podała, że śmierć w młodym wieku, która przeszkodziła w spełnieniu przez ubezpieczonego warunku stażu ubezpieczeniowego, skutki choroby alkoholowej oraz schizofrenii mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy K.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł bowiem zaskarżoną decyzję na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez M. T., zmarłego ojca małoletnich O. i I. T., uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, że zmarły ojciec dzieci na 34 lata życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 4 lata, 5 miesięcy i 14 dni. Zaznaczył, że 18 lat ukończył [...] czerwca 2004 r., a pierwsze zatrudnienie objęte ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi podjął [...] października 2015 r. w wieku 29 lat. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego ojca dzieci uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Żaden przepis omawianej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, powinno być stwierdzone tylko indywidualnie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie może być – jak czyni to organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Jak wynika z akt sprawy M. T. począwszy od października 2015 r. do [...] marca 2021 r. (z niewielkimi przerwami), a więc do dnia zgonu pozostawał w ubezpieczeniu. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ zauważona i oceniona przy badaniu spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Można bowiem z dużym prawdopodobieństwem założyć, że gdyby nie śmierć ojca dzieci, to nadal wykonywałaby on pracę i miałby perspektywę wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Brak oceny przesłanki szczególnych okoliczności we wskazanym aspekcie jest o tyle istotne, że pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ponadto należy podkreślić, że matka małoletnich dzieci dopiero w piśmie procesowym z 3 marca 2022 r. wskazała, że przerwy w ubezpieczeniu zmarłego ojca dzieci były spowodowane chorobą alkoholową oraz chorobą psychiczną. Co do zasady w ramach postępowania o świadczenie w drodze wyjątku, to osoba zainteresowana powinna wskazać wszystkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nie oznacza to jednak, że na organie nie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Obowiązku tego w niniejszej sprawie organ nie dopełnił. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie ustalił, czy skarżący posiadają dokumentację medyczną dotyczącą zmarłego ojca, a także czy zmarły podejmował leczenie, choroby alkoholowej oraz psychicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jakkolwiek alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności charakteryzujących określony przypadek w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. Jak wiele bowiem innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Rozróżnić bowiem należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia, przy czym w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować, jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia. Z jednym zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/11, publ. LEX nr 1110206). Sąd w składzie orzekającym podziela powyższy pogląd, że choroba alkoholowa co do zasady nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia. Jednak w sytuacji, gdy osoba zainteresowana podejmuje leczenie, obowiązkiem organu jest rozważenie tej okoliczności na tle stanu faktycznego danej sprawy - jako elementu niezależnego od tej osoby i tym samym mogącego usprawiedliwiać brak aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Rozpatrując sprawę ponownie wniosek małoletnich O. i I. T. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. T. o przyznane renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązany będzie, mając na względzie dyspozycje art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wyjaśnić wskazane okoliczności, jak również poddać wnikliwej analizie przebieg zatrudnienia ojca dzieci oraz uzupełnić postępowanie dowodowe o pełną dokumentację medyczną M. T., a nadto rozważyć, czy brak stażu ubezpieczeniowego był skutkiem choroby alkoholowej, bądź psychicznej. Odnosząc się do wniosku małoletnich skarżących reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, należy wyjaśnić, że z przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. stanowiącego, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 P.p.s.a., wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również w tej mierze, zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Podkreślić więc należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie mógł zatem przesłuchać wskazywanych świadków, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wszelkie dowody i wnioski dowodowe strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje sposób działania organu. Z kolei co do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji należy stwierdzić, że co do zasady, przed sądem administracyjnym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ Sąd ten kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.sa.). Wobec tego zgłoszony przez skarżących wniosek o przeprowadzenie dowodu z karty medycznych czynności ratunkowych z [...] marca 2021 r. na okoliczność popełnienia przez M. T. samobójstwa nie mógł być uwzględniony. Tego typu środek dowodowy nie mieści się bowiem w katalogu dowodów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 727/05). Stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie składu orzekającego, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z tej dokumentacji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.