II SA/Wa 1422/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] dalej, jako "Stowarzyszenie", "skarżący", zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej dalej, jako "Minister", "organ", o udostępnienie informacji w zakresie: - czy i kiedy Minister Obrony Narodowej albo inny przedstawiciel MON spotkał się z producentem [...] - w ciągu ostatnich 6 miesięcy, - czy była prowadzona przez MON korespondencja z producentem [...], a jeśli tak, to o jej udostępnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 753/19 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia wnioskowanej - pismem z dnia [...] października 2016 r. - informacji publicznej w zakresie korespondencji prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej z producentem [...]. Sąd uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozwala na dokonanie przez oceny, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, nie tylko ze względu na spełnienie przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, ale także przesłanki formalnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ zbadał, czy w sprawie niniejszej spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy, tj. czy producent [...] podjął działania w celu zachowania w poufności wnioskowanej informacji publicznej. Również z przedstawionych Sądowi materiałów źródłowych, stanowiących przedmiot wniosku informacyjnego, nie wynika, aby dokumenty te opatrzone były klauzulą poufności bądź, że przedsiębiorca podjął w inny sposób działania w celu zachowania informacji w poufności. Sąd zobowiązał organ, przy ponownym rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] października 2016 r., do wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010, z późn. zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej z wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] października 2016 r. w zakresie korespondencji prowadzonej przez MON z producentem [...]. Minister uzasadniając decyzję, wskazał, że mając na uwadze, obowiązek nałożony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 753/19 zbadał, czy w sprawie występują przesłanki pozwalające na uznanie korespondencji prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej z producentem [...] za tajemnicę przedsiębiorcy zarówno pod kątem występowania przesłanek formalnych, jak i materialnych. W tym celu organ podjął działania zmierzające do ustalenia, czy żądana we wniosku korespondencja zawiera tajemnicę przedsiębiorcy. Ponownie dokonano analizy zgromadzonej korespondencji oraz zwrócono się do Polskich Zakładów [...] sp. z o. o. w [...] (dalej: " [...]"), krajowego producenta [...], o zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnego ujawnienia korespondencji. Z pisemnego stanowiska [...] w sprawie ujawnienia korespondencji prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej z Polskimi [...] sp. z o. o. w [...] wynika, że treść tej korespondencji wyczerpuje przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Według [...], wniosek o udostępnienie informacji z dnia [...] października 2016 r. dotyczy korespondencji z lat 2015 i 2016 w sprawie działań handlowych [...], związanych ze [...] oraz [...] w kontekście krajowym i międzynarodowym, co do których [...] podejmował wszelkie niezbędne starania w zakresie utrzymania w poufności materii tam poruszanej. Informacje zawarte w korespondencji posiadają wartość gospodarczą dla [...], w szczególności dotyczy ona strategii realizowanych kampanii sprzedażowych [...] oraz [...]. Minister zaznaczył, że informacje zawarte w przywołanej korespondencji, jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów, nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji i nie są łatwo dostępne dla takich osób. Stwierdził, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż ma dla [...] wartość gospodarczą, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Udostępnienie przedmiotowej korespondencji podlega więc ustawowemu ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Ministra, również analiza korespondencji prowadzi do przyjęcia, że zostały spełnione zarówno przesłanki formalne, jak i materialne, pozwalające na uznanie jej za tajemnicę przedsiębiorcy. W korespondencji zawarte są bowiem informacje, posiadające wartość gospodarczą, dotyczące: potencjału produkcyjnego [...], działalności gospodarczej [...], zdolności oraz gotowości do modernizacji przez [...] sprzętu wojskowego pozostającego na wyposażeniu Sił Zbrojnych RP, a także możliwości jego serwisowania oraz dane techniczne sprzętu wojskowego. Oprócz tego z korespondencji wynika, w jaki sposób udzielane jest wsparcie rodzimym podmiotom w działaniach eksportowych. Ponadto [...] w korespondencji mailowej, która stanowi część korespondencji, zastrzegł zakaz przekazywania zawartych w tej korespondencji informacji, jeśli mail otrzymałaby osoba, do której nie był adresowany, co świadczy o tym, że [...] uznawał informacje przesyłane do Ministerstwa Obrony Narodowej za tajemnicę przedsiębiorcy. Organ, mając na uwadze zarówno stanowisko [...] dotyczące charakteru korespondencji, jak i analizę zgromadzonej korespondencji, uznał, że zostały spełnione obie przesłanki uznania tej korespondencji za tajemnicę przedsiębiorcy. W skardze z dnia 16 lipca 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie zakwestionowało decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji wskutek odmowy udostępnienia informacji w pełnym zakresie (całych dokumentów), bez zbadania przez organ, czy udostępnienie konkretnych informacji doprowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto poprzez odmowę udostępnienia informacji przy braku wykazania potrzeby ochrony innych dóbr prawnie chronionych, podczas gdy w sprawie nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw innych podmiotów, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia, 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, polegające na ograniczeniu prawa do informacji wskutek odmowy udostępnienia informacji w pełnym zakresie (całych dokumentów), a ponadto poprzez odmowę udostępnienia informacji przy braku wykazania potrzeby ochrony innych dóbr prawnie chronionych, 3) art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe ograniczenie dostępności tych informacji, 4) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, co utrudnia poddanie wydanej decyzji merytorycznej kontroli. Zdaniem Stowarzyszenia, nie znajduje merytorycznego uzasadnienia uznanie przez Ministra żądanych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy. W zaskarżonej decyzji brakuje dostatecznej argumentacji, wskazującej na fakt, że wnioskowane informacje, stanowiące zdaniem organu informacje mające wartość gospodarczą, które zawiera korespondencja z producentem [...], faktycznie stanowią tak szeroko idące i jakże ważne w danej sprawie wartości gospodarcze, których ujawnienie stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, a także mogłoby nieść jakieś znaczące negatywne skutki dla jednej ze stron prowadzonej korespondencji. W ocenie Stowarzyszenia, organ nie podjął możliwie wszystkich czynności, w celu zbadania czy wnioskowane informacje podlegają tajemnicy przedsiębiorcy. Pochopnie ocenił całość wnioskowanej przez Stowarzyszenie korespondencji, jako podlegającą pod ograniczenia płynące z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podając tu jako formę ograniczenia tajemnicę przedsiębiorcy. Stowarzyszenie nie kwestionuje, iż takowa może występować, jednak organ wystarczająco tego nie wykazał, a także nie podjął żadnej czynności, aby udostępnić wnioskowaną informację publiczną w formie zanonimizowanej w zakresie, w jakim organ uznałby za konieczne, ze względu na ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Istotą sporu jest ustalenie, czy korespondencja, która nie została udostępniona Stowarzyszeniu, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i w związku z tym czy organ zasadnie przyjął, że jako taka podlega szczególnej ochronie w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa uregulowanej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże). Przechodząc do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zakres informacji, który nie został udostępniony zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia znany był tylko ściśle określonym osobom. Informacje zastrzeżone przez [...], jako tajemnica przedsiębiorstwa, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są znane określonemu kręgowi osób, jak również podmiot ten dokonał zastrzeżenia, że nie mogą one zostać udostępnione, ponieważ stanowią one dla niego wymierną wartość gospodarczą, w szczególności w zakresie strategii kampanii sprzedażowych [...]. Przy spełnieniu pierwszej przesłanki należało dokonać oceny, czy informacje, które nie zostały ujawnione, miały walor informacji posiadających wartość gospodarczą. Ogólnie ujmując, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez przedsiębiorstwo polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez przedsiębiorstwo jego mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przy czym ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Wartość ta musi więc mieć charakter obiektywny, natomiast nie musi mieć znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych, udowodniła istnienie tej okoliczności. Oceniając informacje nieujawnione przez powyższy pryzmat należało uznać, iż posiadały one istotną wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. Są to bowiem informacje o charakterze organizacyjnym i technicznym, które nie powinny być udostępniane innym podmiotom, ponieważ mogą stanowić dla nich źródło wiedzy o charakterze biznesowym. Ujawnienie informacji dotyczących strategii działania, potencjału produkcyjnego, sprzedaży [...] oraz możliwości serwisowania, mogłoby narazić [...] na straty. Na gruncie pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana przez Ministra ocena wystąpienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, nie może być podważana w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ bowiem zasadnie przyjął, że w realiach faktycznych sprawy spełniona została również przesłanka materialna, tj. że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie, mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową [...] względem jej konkurentów. Zdaniem Sądu, organ słusznie przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy anonimizacja korespondencji nie osiągnęłaby celu ze względu na fakt, że i tak wiadomo czyje informacje gospodarcze udostępniono, ponieważ skarżący wnosił o udostępnienie korespondencji z jednym podmiotem, tj. [...]. Spełniona została również przesłanka formalna, gdyż została wykazana uzewnętrzniona wola utajnienia żądanych informacji, wynikająca z dostatecznie uzewnętrznionej woli przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie została przeprowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).