II SA/Wa 1423/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania C. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 25 marca 2011 r. C. S. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń w P. oddalił jego apelację w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Podał, że ma 64 lata. W związku z krótkim okresem składkowym i nieskładkowym nie otrzyma emerytury po ukończeniu 65 lat, a jego stan zdrowia nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Wskazał, że jest po przebytym zawale serca, choruje na genetyczną odmianę cukrzycy oraz nadciśnienie tętnicze. W 2009 r. uległ wypadkowi, w czasie którego doznał złamania szyjki kości ramiennej lewej. Wyjaśnił, że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Orzeczenie w tym zakresie umożliwia mu korzystanie z pomocy społecznej. Nie zaspokaja to jednak jego potrzeb. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że C. S. odwołał się do Sądu Okręgowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych w S. od decyzji odmawiającej prawa do świadczenia na zasadach ogólnych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ZUS z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Sądu Okręgowego w [...] zakończyło się postępowanie odwoławcze przed tym sądem i tym samym odpadła przyczyna zawieszenia postępowania. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił C. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że z dokumentacji rentowej wynika, iż C. S. na przestrzeni 64 lat życia udokumentował 17 lat, 8 miesięcy oraz 21 dni okresów składkowych. W okresach od 29 marca 1987 r. do 6 lutego 1990 r. oraz od 16 lutego 1990 r. do dnia dzisiejszego nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Organ podał również, że wnioskodawca w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej z dnia 23 marca 2012 r. podał, iż w okresie od 14 listopada 1990 r. do 15 maja 1999 r. nie wykonywał zatrudnienia ze względu na przebywanie w zakładach karnych. W ocenie organu okoliczność ta nie może być uznana za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie była to okoliczność niezależna od wnioskodawcy, lecz wynikająca ze świadomego naruszenia prawa. Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycie uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, albowiem w czasie wyżej wymienionych przerw w ubezpieczeniu nie orzeczono wobec C. S. całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem obiektywne przeszkody w podjęciu zatrudnienia oraz kontynuowania ubezpieczenia w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto Prezes ZUS podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnioskodawca nie został uznany za niezdolnego do pracy i w związku z tym nie spełnia on warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. C. S. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucił organowi oparcie się wyłączenie na orzeczeniu Komisji lekarskiej ZUS, z jednoczesnym pominięciem opinii lekarskiej biegłego sądowego z dnia [...] listopada 2011 r., wydanej w jego sprawie. C. S. podniósł, że w opinii tej zakwestionowano orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS. Biegli wskazali, że nie może on podjąć nawet lekkiej fizycznie pracy. Wyjaśnił, że w czasie przebywania w zakładach karnych, żaden lekarz nie chciał podpisać zgody na podjęcie przez niego pracy, ponieważ był chory na cukrzycę. Po opuszczeniu zakładu karnego w 1999 r. żaden lekarz nie wyraził natomiast zgody na zatrudnienie. Opisał również swoją trudną sytuację materialną. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że w świetle art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że w sprawie kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS wskazał również, że przez szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy rozumie się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Może to być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Ponadto organ wyjaśnił, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej są wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS. Oznacza to, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wchodzi w grę możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS za pomocą biegłych sądowych. Opinie sporządzone przez biegłych sądowych w toku postępowania odwoławczego – od decyzji organu rentowego o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym – nie są integralną częścią wyroku sądu i nie ma podstaw prawnych, aby w oparciu o taką opinię mogły być wydane decyzje. Lekarz orzecznik ZUS może tylko uwzględnić takie opinie w przypadku wydawania orzeczenia jako jeden z dowodów. Nie ma jednak podstaw prawnych, by takie opinie uznać za wiążące. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. S. powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł dodatkowo, że nikt go obecnie nie przyjmie do pracy, ponieważ jest chory na cukrzycę i nadciśnienie, a ponadto ma słaby wzrok oraz stopę cukrzycową. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że to, iż w chwili obecnej skarżący ze względu na wiek i stan zdrowia ma znaczne trudności ze znalezieniem pracy, nie jest dla organu równoznaczne z legitymowaniem się przez niego orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Nie wyjaśnia to również, dlaczego skarżący pozostawał bez pracy w latach wcześniejszych. Skarżący od 1987 r. (z 5 - miesięczną przerwą w 1987 r.) nie pracuje i nie podejmuje żadnej aktywności powiązanej z ubezpieczeniem. Oznacza to przerwę w zatrudnieniu i ubezpieczeniu wynoszącą 25 lat. Brak jest jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla tej przerwy. Skarżący pracował z licznymi przerwami także w okresach, kiedy był zdrowy, stosunkowo młody, a w kraju nie nasiliło się jeszcze zjawisko bezrobocia. Przebywanie w zakładach karnych nie stanowi natomiast okoliczności szczególnej. Ponadto opuściwszy w 1999 r. zakład karny skarżący nie podjął żadnej pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki, warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Skarżący nie ma bowiem orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a jednocześnie, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustaliła, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Okoliczność ta jest wiążąca dla Prezesa ZUS. Obowiązkiem organu było oparcie rozstrzygnięcia na tym orzeczeniu. Słusznie bowiem organ wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Ustalenia biegłych sądowych w postępowaniu odwoławczym w sprawie przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie mogą zatem zastąpić orzeczenia lekarza orzecznika ZUS albo orzeczenia komisji lekarskiej ZUS w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Z uwagi zatem na to, że nie została spełniona przesłanka ustawowa niemożności podjęcia przez skarżącego pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, była to okoliczność wystarczająca i przesądzająca o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Za zbędną w tej sytuacji można uznać analizę sytuacji skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Niemniej jednak zauważyć należy, że dokonana przez organ ocena, iż skarżący nie spełnił również tej przesłanki jest prawidłowa. Skarżący na przestrzeni 64 lat życia udokumentował jedynie 17 lat, 8 miesięcy i 21 dni okresów składkowych. W okresie od 29 marca 1987 r. do 6 lutego 1990 r. oraz od dnia 16 lutego 1990 r. do dnia dzisiejszego skarżący nie podejmował i nie podejmuje zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowym. Skarżący, w świetle orzeczenia Komisji lekarskiej ZUS, był i nadal pozostaje osobą zdolną do pracy. Nie istniały zatem żadne obiektywne przeszkody, aby podjął on pracę. W sprawie nie wystąpiły zatem szczególne okoliczności, z powodu których skarżący nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Za okoliczność tą z całą pewnością nie może być uznane osadzenie skarżącego w zakładzie karnym. Nie było to bowiem zdarzenie niezależne od woli skarżącego. Była to konsekwencja świadomych wyborów skarżącego i fakt ten nie może stanowić usprawiedliwienia przerw w jego zatrudnieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 899/01, LEX nr 54537). Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają zatem żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby skarżącemu podjęcie pracy we wskazanych wyżej okresach przerw w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2012 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.