II SA/Wa 1423/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 i § 10 ust. 1 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji, która odbyła się [...] grudnia 2020 r., Rada Gminy R. (dalej: "Rada", "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R. Uchwalony regulamin stanowił załącznik do ww. uchwały. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej: "skarżący", "Wojewoda") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, działając w trybie nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g."), domagał się stwierdzenia nieważności załącznika do ww. uchwały w części, tj. w zakresie ustaleń zawartych w § 6 ust. 2 (w zakresie, w jakim Rada dokonała zawężenia podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udzielenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym), w § 6 i w § 10 ust. 1. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że Rada w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały – regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy R. (dalej: "regulamin"), dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 90n ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm.; dalej: "u.s.o.") w zakresie ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy materialnej poprzez wykluczenie kategorii podmiotów (osób) sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem. Zdaniem skarżącego, pozostawienie w obrocie prawnym ustaleń zawartych w § 6 ust. 2 i § 10 ust. 1 regulaminu, dotyczących kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym, pozbawiło tego uprawnienia osoby (podmioty) sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem. Rada dokonała zawężenia regulacji zawartych na poziomie u.s.o., poprzez nieuwzględnienie w regulaminie definicji pojęcia "rodzice", określonej w art. 3 pkt 10 u.s.o. Ponadto Wojewoda wskazał, iż w odniesieniu do ustalenia zawartego w § 10 ust. 1 regulaminu, za niezgodną z prawem należy uznać dopuszczalność realizacji świadczenia pieniężnego jedynie w formie przelewu bankowego na rachunek bankowy rodzica, opiekuna prawnego bądź pełnoletniego ucznia. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa regulacja ogranicza prawo wnioskodawcy do wskazania formy wypłaty poprzez pominięcie możliwości wypłaty np. w kasie, a tym samym wymaga od wnioskodawcy posiadania konta bankowego. Dalej skarżący podniósł zasadność stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 regulaminu, który przewiduje, że w przypadku niedostarczenia dokumentów stanowiących podstawę wypłaty stypendium w formie pokrycia kosztów, o których mowa w § 6 ust. 1 regulaminu, wójt gminy wydaje decyzję o wygaśnięciu decyzji przyznającej stypendium w trybie art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że Rada dopuściła się modyfikacji przepisu art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, a w pozostałym zakresie pozostawiła skargę do uznania Sądu. Organ uznał za błędną wykładnię skarżącego, wedle której wskazanie rachunku bankowego jako jedynej formy wypłaty środków, ogranicza prawo wnioskodawcy do formy wypłaty poprzez pominięcie możliwości wypłaty w kasie. W tym aspekcie organ zwrócił uwagę, że w świetle obowiązujących przepisów dana rada gminy jest umocowana do ustalenia w uchwale sposobu zapewniającego sprawną obsługę wprowadzonych świadczeń rodzinnych, dostosowanego do funkcjonowania podmiotu, który z ramienia gminy obsługuje wypłatę tychże świadczeń. Tymczasem Rada nie posiada utworzonej w swoich strukturach kasy, a jej ewentualne utworzenie stanowiłoby dużą zmianę organizacyjną i pociągałoby za sobą dodatkowe koszty. Ponadto zapis zaskarżonej uchwały o wypłacaniu świadczeń jedynie na wskazany przez wnioskodawcę rachunek bankowy jest zasadny i logiczny z uwagi na okoliczność wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CO-V-2 i związane z nim wprowadzone obostrzenia. Posiadanie rachunku bankowego jest zjawiskiem powszechnym, a jednocześnie wysoce prawdopodobne jest wystąpienie sytuacji, w której z uwagi na ochronę życia i zdrowia ludzi, Urząd Gminy R. może nie pracować w normalnym trybie i może nie przyjmować interesantów w normalnym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie ww. terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest związany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały nie orzekł o jej nieważności, w związku z czym posiadał kompetencję do jej zaskarżenia w późniejszym terminie w trybie powołanego art. 93 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Wedle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem została wydana na podstawie art. 90f u.s.o Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przywołany wyżej art. 90f u.s.o. zawiera delegację dla gminy, upoważniającą do wydania aktu prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP"). Podjęta uchwała oraz regulamin stanowiący załącznik do niej są źródłami prawa na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji powyższego należy podkreślić, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie może wykraczać poza wytyczne określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego ani stanowić norm sprzecznych z ustawą. Organ powinien mieć zatem na uwadze przepisy szczególne regulujące kwestie pomocy materialnej dla uczniów, określone w ustawie. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut Wojewody w zakresie dokonanego zawężenia podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udzielenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie z dyspozycją art. 90n ust. 2 u.s.o., świadczenia pomocy materialnej przyznawane są m.in. na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia. W art. 3 pkt 10 u.s.o. zawarto definicję pojęcia "rodziców", wskazując, że należy przez nie rozumieć także prawnych opiekunów dziecka oraz osoby (podmioty) sprawujące pieczę zastępczą nad dzieckiem. W stanowiącym podstawę skargi regulaminie, Rada w § 6 ust. 1 przyjęła, że stypendium szkolne określone w formie, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 regulaminu, będzie przekazywane rodzicom, opiekunom prawnym lub pełnoletnim uczniom, jako częściowe lub całkowite pokrycie poniesionych i udokumentowanych kosztów edukacyjnych. Uchwalając przytoczony przepis, Rada niewątpliwie przekroczyła przyznaną jej delegację ustawową, bowiem doprowadziła do modyfikacji normy wynikającej z u.s.o. poprzez zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udzielenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zaakceptowanie powyższego zapisu regulaminu pozbawiłoby prawa do uzyskania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dziecko, nad którym sprawowana jest piecza zastępcza. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07). Według Sądu, wprowadzenie i pozostawienie w obrocie prawnym regulacji zawężających zakres przedmiotowy określony w akcie rangi ustawowej, spowodowałoby zmianę znaczenia prawnego danego pojęcia oraz brak jednolitości, nie tylko na poziomie ustawodawczym, ale również w zakresie judykatury. Sąd zatem w pełni podziela stanowisko Wojewody, który kwalifikuje zarówno działania polegające na modyfikacji norm powszechnie obowiązujących, jak i podjęcie ustaleń uchwały sprzecznych z tymi normami, jako rażące naruszenia prawa skutkujące nieważnością stosownych zapisów uchwały. Natomiast w zakresie kwestionowanego przez skarżącego zapisu § 6 ust. 3 regulaminu w kontekście modyfikacji przepisów k.p.a., a mianowicie art. 162 k.p.a., wskazać należy, że jest to zbyt daleko idący zarzut. Zgodnie z § 6 ust. 3 regulaminu, w przypadku niedostarczenia dokumentów stanowiących podstawę wypłaty stypendium w formie pokrycia kosztów, o których mowa w § 6 ust. 1 regulaminu, wójt gminy wydaje decyzję o wygaśnięciu decyzji przyznającej stypendium, w trybie art. 162 k.p.a. Organ prawidłowo zastosował art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wprowadził możliwość wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej stypendium w przypadku, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. Niezasadnie więc skarżący podnosi, iż organ dopuścił się modyfikacji przepisów ustawy, powołując się na art. 162 § 2 k.p.a., gdyż Rada posiłkowała się art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu ze względu na potrzebę stwierdzenia nieważności całego § 6 regulaminu, którego zapisy ograniczają uprawnienia osób (podmiotów) sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem, a tym samym uczniów objętych pieczą zastępczą. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 regulaminu, Sąd podziela stanowisko skarżącego. W § 10 ust. 1 regulaminu Rada przewidziała, że stypendia szkolne przyznane w formie pieniężnej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 - 2, ust. 2 - 3 regulaminu, wypłacane są przelewem na rachunek bankowy rodzicowi, opiekunowi prawnemu ucznia bądź pełnoletniemu uczniowi. Brzmienie przedmiotowej regulacji niewątpliwie wprowadza ograniczenie w zakresie wyboru formy wypłaty świadczenia pieniężnego. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, iż kompetencja przyznana jednostkom stanowiącym ma charakter otwarty, co nie oznacza jednak dowolności w zakresie uchwalania aktów prawa miejscowego. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie zobowiązuje organy do przyjmowania takich norm, których realizacja nie będzie naruszała innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zakres takiego upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 127/10). Sąd raz jeszcze podkreśla, że akty przyjmowane przez jednostki stanowiące samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza granice delegacji zawartych w ustawach. Zdaniem Sądu, ustalenia przyjęte w § 10 ust. 1 regulaminu wprost wyłączają możliwość wypłaty świadczenia w sposób inny niż na rachunek bankowy, co prowadzi do konieczności uznania ich charakteru za dyskryminujący osoby, które rachunku bankowego nie posiadają. Przepisy u.s.g., na podstawie których rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał, nie uprawniają jej do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń. Niewątpliwie – jak wskazuje Rada – posiadanie rachunku bankowego jest obecnie zjawiskiem powszechnym, jednakże argument ten nie jest w żadnym stopniu wystarczający do uznania za zasadne ograniczenia wprowadzonego zapisem § 10 ust. 1 regulaminu. Przedstawione rozważania prowadzą do konieczności przyjęcia stanowiska i argumentacji zawartych w skardze Wojewody. Sąd uznał, że we wskazanym zakresie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej skargą. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady w zaskarżonej części, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Wojewody w kwocie 480 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.