II SA/Wa 1424/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA, Jacek Fronczyk, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej M. O. kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 marca 2004 r. M. O. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. W dniu [...] kwietnia 2004 r. wydana została z up. Starosty P. decyzja nr [...] orzekająca, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 27 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 pkt 15 lit. "a" i "b" ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), o uznaniu M. O. z dniem 30 marca 2004 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 marca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. rozwiązano z wnioskodawczynią stosunek pracy z winy wnioskodawczyni bez wypowiedzenia. W dniu 10 listopada 2004 r., powołując się na ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym - Sądem Pracy w P. w dniu 28 października 2004 r. oraz na świadectwo pracy wydane w dniu 8 listopada 2004 r., M. O. wniosła o uchylenie ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. i nadanie jej statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia 30 marca 2004 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku w dniu [...] grudnia 2004 r. Starosta P. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił przyznania M. O. z dniem 30 marca 2004 r. prawa do zasiłku. Organ podkreślił, iż zmiana świadectwa pracy udokumentowana została po upływie okresu 180 dni, co powoduje, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania prawa do zasiłku od 30 marca 2004 r. W dniu 6 stycznia 2005 r. pełnomocnik M. O. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2004 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda W. wydał w dniu [...] lutego 2005 r. decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2004 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ uznał, iż naruszony został w sposób rażący przepis art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze. zm.). W dniu 4 marca 2005 r. pełnomocnik M. O. złożył wniosek o uzupełnienie ww. decyzji Wojewody W., co do rozstrzygnięcia, wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wraz z odwołaniem od decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda W. wydał, na podstawie art. 11 § 1 oraz art. 123 k.p.a., postanowienie, mocą którego odmówiono uzupełnienia decyzji Wojewody W.. W dniu [...] maja 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż kwestionowana decyzja Starosty P. z dnia [...]grudnia 2004 r. wydana została w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a w związku z czym należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję tę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik M. O. W skardze między innymi wskazano na błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części, która dotyczy wskazania początkowej daty terminu, od którego należy liczyć okres, w którym skarżącej przysługiwałby zasiłek dla bezrobotnych. Skarżąca wskazała, iż Minister Gospodarki i Pracy pozostawił bez rozpoznania jej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 listopada 2004 r. na okres 18 miesięcy, liczony od dnia 18 listopada 2004 r., względnie zobowiązanie Wojewody W. do takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w części odmawiającej jej przyznania prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazano w skardze. W myśl art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia o tych kwestiach. W przypadkach określonych w tym przepisie termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Wojewody W. z dnia [...] lutego 2005 r., stwierdzająca nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2004 r., orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 30 marca 2004 r., doręczona została pełnomocnikowi strony w dniu 18 lutego 2005 r. Termin do złożenia wniosku o uzupełnienie tej decyzji rozpoczął zatem swój bieg w dniu 19 lutego 2005 r. Złożony przez pełnomocnika strony w dniu 4 marca 2005 r. wniosek o uzupełnienie decyzji, wniesiony został z zachowaniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia (art. 111 § 1 k.p.a.). W dniu [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda W. wydał na podstawie art. 111 § 1 oraz art. 123 k.p.a. postanowienie, mocą którego odmówił uzupełnienia przywołanej decyzji Wojewody W. z dnia [...] lutego 2005 r. Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi strony w dniu 13 kwietnia 2005 r. W takiej zaś sytuacji termin do wniesienia odwołania od powołanej decyzji Wojewody W. rozpoczął swój bieg, stosownie do przepisu art. 111 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., w dniu 14 kwietnia 2005 r. i upłynął z dniem 28 kwietnia 2005 r. W terminie tym strona nie wniosła jednak odwołania od decyzji Wojewody W.. Odwołanie wniesione zostało bowiem wraz z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w dniu 4 marca 2005 r. Stosownie do przepisu art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Każde zatem uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie w drodze postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu, stosownie do art. 58 i następnych k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2865/04, LEX nr 26997). W niniejszej sprawie odwołanie wniesione zostało, jak wspomniano, wraz z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w dniu 4 marca 2005 r., a więc w chwili, gdy termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął jeszcze swego biegu. Wniesienie odwołania w dniu 4 marca 2005 r. było zatem przedwczesne i nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, zakreślonego w art. 111 § 2 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Skoro bezsporne jest, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia, to obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie daje bowiem organom administracji swobody co do rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Minister Gospodarki i Pracy, działając jako organ odwoławczy, pominął jednakże kwestię skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania i rozpatrzył go merytorycznie, podejmując na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., w dniu [...] maja 2005 r. decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z rażącym naruszeniem wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchybienie bowiem ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W takiej zaś sytuacji rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż nie zgadza się z wykładnią przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokonaną przez Wojewodę W. w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. oraz przez Ministra Gospodarki i Pracy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2005 r., stwierdzić należy, iż decyzje te wydane zostały w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.) jest wydawana w wyniku ustalenia istnienia wyłącznie jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. i powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością. Decyzja ta ma więc charakter kasacyjny i wobec tego nie może zawierać rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87 ONSA 1990 Nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996 Nr 18, poz. 258). Wskazać należy, iż kwestionowana przez skarżącą wykładnia przepisów prawa zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest wiążąca dla organu rozpatrującego sprawę w trybie zwykłym. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 i 209 powołanej ustawy.