II SA/Wa 1424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej: - oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby M. K. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). W piśmie z dnia 9 marca 2010 r. M. K. złożył wyjaśnienia dotyczące prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego oraz wniósł o zawieszenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, gdyż rozstrzygnięcie to, zdaniem skarżącego, będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę konstytucyjności przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto domagał się przeprowadzenia dowodów z ocen okresowych, z zeznań wymienionych we wniosku świadków oraz z protokołów pokontrolnych z kontroli przeprowadzanych przez Wydział Kontroli Wewnętrznej Izby Celnej w P. na okoliczność ustalenia braku nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych w latach 2000-2002. W ocenie skarżącego powołane wyżej dowody potwierdzą, że oprócz formalnej przesłanki w postaci upływu 12 miesięcy od dnia zawieszenia w obowiązkach służbowych, brak jest jakichkolwiek merytorycznych podstaw do zwolnienia ze służby. Sam fakt przewlekania postępowania przygotowawczego prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Apelacyjnej w L. nie może przesądzać o zasadności stawianych zarzutów. Skarżący wskazał, że decyzja o zawieszeniu w obowiązkach służbowych przewidywała okres zawieszenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, co do dnia dzisiejszego nie nastąpiło. W okresie od dnia wejścia w życie przepisu art. 26 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby nie zaistniała żadna dodatkowa okoliczność uzasadniająca zwolnienie ze służby, oprócz trwającego postępowania karnego. Skarżący zwrócił również uwagę, że zwolnienie ze służby spowodować może bardzo negatywne skutki socjalno - bytowe jego rodziny. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, uznał bowiem, że zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie interpretacji prawa nie jest tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego i nie może stanowić okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Na skutek zażalenia funkcjonariusza, Szef Służby Celnej wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zwolnił M. K.. ze służby w Izbie Celnej w B. Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło 20 grudnia 2010 r. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej po rozpoznaniu odwołania M. K. z dnia [...] grudnia 2010 r. od decyzji organu I instancji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Szef Służby Celnej podzielił argumentację Dyrektora Izby Celnej w B., uznał iż jest ona zgodna z prawem i nie jest obarczona zarzutem dowolności. Wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych. M. K.. został bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w przedmiotowej sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby M. K., istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji. Natomiast przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała Izbę Celną w B., że śledztwo prowadzone przeciwko M. K. nie zostało dotychczas zakończone. Szef Służby Celnej uznał za prawidłowe wykazanie przez organ I instancji, iż zawieszenie w obowiązkach służbowych M. K., poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Oczywiste jest, że istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy. Kierownikom zmian w oddziałach celnych podległych Urzędowi Celnemu w Z. brakowało funkcjonariuszy do obsadzania poszczególnych stanowisk pracy, co w dalszej konsekwencji wiązało się z powstawaniem kolejek, skargami ze strony podróżnych, kierowców i interwencjami innych służb. Braki kadrowe doprowadziły także do skumulowania wypracowanych nadgodzin w poszczególnych oddziałach celnych, spowodowały również konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Trudna sytuacja kadrowa Urzędu Celnego w Z. zmusiła Dyrektora Izby Celnej w B. do delegowania od połowy 2010 r. do pełnienia służby w ww. Urzędzie - Oddział Celny Drogowy w D. funkcjonariuszy celnych z różnych komórek wewnętrznych Urzędu Celnego w L. Reasumując stwierdzić należy, iż niewątpliwie istniejąca sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę, zaś w dalszej konsekwencji do dezorganizacji pracy i niemożności właściwego wykonywania nałożonych na służbę celną zadań. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby. Polemizując z zarzutami odwołania Szef Służby Celnej wskazał, iż w interesie społecznym leży to żeby czynności celne były wykonywane. Skoro ustawodawca, kierując się interesem społecznym, uznał, że funkcjonariusz celny powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to nie sposób zaakceptować twierdzeń funkcjonariusza, że w tymże interesie zasadnym jest powierzenie funkcjonariuszowi celnemu innych zadań w służbie mimo toczącego się postępowania karnego w sprawie o przestępstwo związane przy tym z wykonywaniem obowiązków służbowych. W jego ocenie bezpodstawny jest również zarzut dotyczący konieczności zbadania przez organ administracyjny okoliczności faktycznych związanych z zarzutami stawianymi M. K. w postępowaniu karnym. Dyrektor Izby Celnej w B. nie jest organem uprawnionym do oceny kwestii winy bądź niewinności funkcjonariusza, do czego uprawniony jest sąd karny, zatem przeprowadzenie przez organ celny własnego postępowania dowodowego we wskazanym zakresie byłoby nieuprawnione. Nieuzasadnione są również zarzuty odwołania dotyczące odmowy przeprowadzenia przez organ I instancji dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność braku nieprawidłowości w wykonywaniu przez M. K.. obowiązków służbowych, albowiem nie to jest przedmiotem niniejszego postępowania. M. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, wnosząc o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez: a) niewłaściwe jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa; b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; ewentualnie c) błędną wykładnię - uznanie, ze zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. II. Ewentualnie (gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego) - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa poprzez: a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że dyrektor izby celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom; b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących toku uznania administracyjnego; c) brak udowodnienia, że wskazywany jako przyczyna zwolnienia fakt ,,blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego, 2) art. 7 Kpa poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, 3) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczając się do rozpatrzenia odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, 4) art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 Kpa poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji ostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowi przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), którego treść umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 26 stycznia 2009 r., kiedy to doręczona została skarżącemu decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. zawieszająca go w obowiązkach służbowych na okres 3 miesięcy. Okres zawieszenia następnie przedłużono do zakończenia sprawy karnej. Łącznie okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych M. K. na dzień wydania decyzji przez organ I instancji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, to jest na dzień [...] listopada 2010 r. wyniósł ponad 12 miesięcy. Nadto postępowanie karne toczące się przeciwko funkcjonariuszowi, które było przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych nie zostało zakończone. Z powyższego bezspornie wynika, że upływ okresu zwieszenia przekroczył 12 miesięcy i jednocześnie nadal istnieje przesłanka dla której podjęto decyzję o zawieszeniu, a zatem zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Jednakże przepis powyższy jest przepisem fakultatywnym. Zatem mimo spełnienia wyżej wskazanych przesłanek, organ powinien także wykazać z jakich przyczyn skorzystał z możliwości zwolnienia funkcjonariusza, które umożliwia norma art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organy Służby Celnej obu instancji wskazały tu na potrzeby służby przejawiające się w problemach natury organizacyjno-kadrowej, uniemożliwiające pozostawanie nadal w służbie funkcjonariusza zawieszonego. Organ wskazał tu, iż zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach powoduje zablokowanie etatu przez cały okres trwania zawieszenia, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów związanych z wypłatą zawieszonemu funkcjonariuszowi części uposażenia, przy jednoczesnej blokadzie etatu, uniemożliwiającej powołanie nowego funkcjonariusza w miejsce zawieszonego. Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Powyższa sytuacja oraz trudny do przewidzenia czas zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko M. K. wpłynęła na podjęcie decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. (I OSK 319/07, LEX nr 466031) wskazał, że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. (Porównaj także wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1911/01, LEX nr 51048). Podnieść tu należy, iż wprost błędny jest pogląd, zawarty w skardze, uniemożliwiający zastosowanie wobec funkcjonariusza art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdy wcześniej wydano wobec niego decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu prawomocnego zakończenia się toczącego wobec niego postępowania karnego. Takiemu rozumieniu przeczy wprost treść tego przepisu. Także nie można uznać za trafny argument ostatniego zarzutu skargi (II, pkt. 4), albowiem zawarte w decyzji organu I instancji sformułowanie, iż zwolnienie następuje z dniem doręczenia decyzji jest czytelne i wyraźnie wskazuje datę zwolnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza to przepisów art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 108 § 1 Kpa w takim stopniu, który uzasadniał by uchylenie przedmiotowej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Wbrew zarzutowi skargi, uznać należy, iż Dyrektor Izby Celnej zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w sposób wyczerpujący o zebrany materiał dowodowy. Z tych też względów chybione są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 Kpa, jak i naruszenia prawa materialnego – o czym wyżej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustosunkował się w nim do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i dokonał oceny argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. i oceny argumentów funkcjonariusza w tym zważenia jego interesu i interesu służby. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 Kpa. Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, albowiem przepis ten dotyczy całkowicie innej sytuacji. Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04) w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. W tym miejscu wskazać także należy, iż wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt K 4/09) Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się między innymi w kwestii art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, stwierdzając jego zgodność z zasadą należytej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Wypada powtórzyć za organem, iż w przypadku uniewinnienia funkcjonariusza od stawianych mu zarzutów karnych, ustawodawca zagwarantował ewentualny powrót do służby na zasadach określonych w art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważność i dlatego na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.