II SA/Wa 1424/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. K. następcy prawnego K. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2014 r. K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zakończonej wydanym przez Ministra Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w ww. sprawie (nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że K. K. w dniu [...] lutego 2012 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ww. organ odmówił wydania K. K. decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] sierpnia 2009 r. i od dnia [...] września 2009 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie ma przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Wniosek K.K. może zatem zostać rozpatrzony wyłącznie w trybie cywilnoprawnym, a więc poprzez zawarcie umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Od powyższej decyzji K. K. złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania strony Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ podniósł, że skarżący nabył uprawnienie do odprawy mieszkaniowej przed wejściem w życie zmiany ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i tym samym nabył roszczenie o zawarcie umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, lecz nie nabył prawa do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Z tych względów wszczęte na wniosek K. K. postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej organ uznał za postępowanie bezprzedmiotowe. W dniu [...] stycznia 2013 r. strona ponownie wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej wypłaty należnej mu odprawy mieszkaniowej, powołując się na interpretację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 372/12. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania K.K. decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Organ wskazał, iż podstawą rozstrzygnięcia jest art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia K. K., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż wniosek strony z dnia [...] stycznia 2013 r. jest tożsamy z wnioskiem, o którym rozstrzygnięto decyzją ostateczną Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., zatem w rozpatrywanym przypadku zachodzi identyczność spraw, co jest podstawą do zastosowania przepisu art. 61a Kpa. Następnie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1108/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na ww. postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dniu [...] stycznia 2014 r. K. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza zawodowego ze służby wojskowej, a także rażące naruszenie art. 47 ust. 2 i 5 ww. ustawy oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 1, art. 61 i art. 104 Kpa, poprzez przyjęcie, że przed wejściem w życie niniejszej ustawy została wszczęta i niezakończona sprawa dotycząca wypłaty odprawy mieszkaniowej i w konsekwencji umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej odnośnie jego odprawy mieszkaniowej. Zdaniem K. K. złożenie przez niego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w dniu [...] lutego 2012 r. powoduje wszczęcie postępowania z tą datą i dlatego w jego sprawie powinny zostać zastosowane zasady naliczania odprawy obowiązujące po dniu 1 lipca 2010 r., określone ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r., co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 372/12. Wniosek strony o wypłatę odprawy mieszkaniowej jest zatem sprawą administracyjną i podlega załatwieniu poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r., uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz wydanie w jego sprawie decyzji administracyjnej zgodnie z brzmieniem art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Minister Obrony Narodowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą wydania K.K. decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł przede wszystkim, iż kwestia zasadności wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej na rzecz K. K. była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego strona przywołała identyczne zarzuty, jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą wydania K. K. decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji. W związku z powyższym organ orzekający uznał, że zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w zakresie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania na rzecz skarżącego decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W świetle powyższego organ uznał, że należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 Kpa, które w pełni uzasadniają decyzję odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...]. Organ podkreślił, że bezsporne jest, iż w sprawie występują te same podmioty, nie uległo również zmianie żądanie. Stan sprawy zainicjowany wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. pozostaje tożsamy, nie nastąpiła też zmiana stanu faktycznego sprawy. Oceniając argumentację zawartą w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą wydania K. K. decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej i umarzającą postępowanie pierwszej instancji oraz w skardze na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, zdaniem organu należało zwrócić uwagę, iż jest ona jednakowa w obydwu dokumentach. Prawidłowo więc przyjęto, że zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., były już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a organy administracji są związane decyzjami sądu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Obrony Narodowe oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi K. K. podał, że pierwsze postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. zostało zakończone wydaniem decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) z dnia [...] maja 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji nr [...]. We wskazanym rozstrzygnięciu organ kwestionuje tryb realizacji prawa do odprawy mieszkaniowej, wskazując, iż realizacja jego uprawnienia powinna nastąpić w drodze postępowania cywilnego (poprzez zawarcie umowy), a nie w drodze wydania decyzji administracyjnej. Drugie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., a zakończone wydaniem przez Prezesa WAM postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W wymienionym postanowieniu Prezes przychylił się do argumentacji organu I instancji uznającego, że w danej sprawie mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową, a zatem sprawa jest już prawomocnie zakończona i utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Od postanowienia Prezesa skarżący wniósł skargę do WSA. Sąd wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1108/13 oddalił skargę w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W związku z faktem, iż wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. o wypłatę odprawy mieszkaniowej uznano za niedopuszczalny ze względu na res iudicata, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa skarżący skorzystał z nadzwyczajnego środka zaskarżenia, który pozwala na podważenie decyzji ostatecznej rażąco naruszającej prawo. W dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący złożył wniosek do MON o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 2 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął akt zgonu skarżącego, z którego wynikało, że zmarł on w dniu [...] grudnia 2014 r. W związku z tym Sąd postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie sądowe z urzędu do czasu ustalenia następców prawnych skarżącego. Następnie na podstawie pisma organu z dnia 21 kwietnia 2015 r. oraz oświadczeń żony i dzieci zmarłego Sąd ustalił, że następcą prawnym – osobą uprawnioną w myśl art. 23 i art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 czerwca 2010 r. do wstąpienia w prawo skarżącego do odprawy mieszkaniowej jest jego żona L. K., która podtrzymała skargę pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w skardze. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Ministra Obrony Narodowej w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inaczej mówiąc, art. 61a § 1 Kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). O tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wywołane wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowanym do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kpa. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, podkreślić należy, że K. K. dwa razy występował do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Pierwsze postępowanie wszczęte na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. zostało zakończone wydaniem decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji nr [...]. We wskazanym rozstrzygnięciu organ kwestionuje tryb realizacji prawa do odprawy mieszkaniowej, wskazując, iż realizacja uprawnienia skarżącego powinna nastąpić w drodze postępowania cywilnego (poprzez zawarcie umowy), a nie w drodze wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie to nie zostało poddane kontroli sądu administracyjnego. Drugie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r., a zakończone wydaniem przez Prezesa WAM postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W wymienionym postanowieniu Prezes WAM przychylił się do argumentacji organu I instancji, uznającej, że w danej sprawie mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową, a zatem sprawa jest już prawomocnie zakończona i utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Od postanowienia Prezesa WAM K. K. wniósł skargę do WSA. Sąd wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1108/13 oddalił skargę w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. o wypłatę odprawy mieszkaniowej został uznany za niedopuszczalny ze względu na res iudicata. W takiej sytuacji wbrew stanowisku organu K. K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa miał prawo skorzystać z nadzwyczajnego środka zaskarżenia, który pozwala na podważenie decyzji ostatecznej rażąco naruszającej prawo. Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uchylić jako naruszające prawo. Ponownie rozpoznając wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. złożony do Ministerstwa Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], organ powinien rozpatrzyć merytorycznie i zbadać czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.