II SA/Wa 1428/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), przyznał R.B. – funkcjonariuszowi w służbie stałej – pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł, uwzględniającej uprawnienia do 3 norm mieszkaniowych, wskazując w uzasadnieniu, że funkcjonariusz przedstawił umowę o spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, zawartą w dniu [...] września 2007 r., położonego w L. przy ul. [...], o powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz zaświadczenie SM [...] w L., iż jest członkiem Spółdzielni. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stwierdził jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania R.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie jej weryfikacji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa, które winno mieć charakter istotny i wpływający na sposób rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wskazał, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego realizowane jest przez przydział lokalu w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a gdy takiego przydziału nie uzyskał, przysługuje mu pomoc finansowa, określona w art. 94 ust. 1 ww. ustawy, na uzyskanie lokalu. Przy czym określenie "pomoc finansowa" wskazuje, iż chodzi tu o dodatkowe środki, będące uzupełnieniem nakładów własnych, poniesionych (lub które mają być poniesione) na zakup lub budowę własnego mieszkania. Minister podniósł, że z dołączonej do wniosku o pomoc finansową umowy o prawie do spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego wynika, iż zaliczono zainteresowanemu przysługujący byłemu członkowi Spółdzielni, wkład mieszkaniowy w kwocie [...] zł, a ponadto, że brat i matka zrzekli się na rzecz funkcjonariusza przysługujących im części wkładu mieszkaniowego. Nadmienił również, iż do tej pory mieszkał on w przedmiotowym lokalu, otrzymując równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdził, że poniesiony przez R.B. wydatek niespełna [...] zł tytułem wpisowego oraz dopłaty do udziału członkowskiego, nie był bezpośrednim kosztem uzyskania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, zaś z umowy oraz innych dokumentów nie wynika, by zainteresowany był zobowiązany do poniesienia innych kosztów warunkujących uzyskanie tytułu prawnego do lokalu. W ocenie organu, stan faktyczny nie uzasadniał przyznania policjantowi pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel, a zatem jego przyznanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.B. zarzucił jej naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., polegające na niezastosowaniu go oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przez przyjęcie, że użyty w nim termin "uzyskanie lokalu mieszkalnego" jest tożsamy z terminem "nabycie lokalu mieszkalnego", która to okoliczność ma podstawowe znaczenie w sprawie. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, iż nieważność decyzji przyznającej mu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, została stwierdzona wyłącznie w związku z odmienną interpretacją przepisów ustawy. Odmienna wykładnia nie może jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o czym świadczy orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r. III SA 1201/96), zgodnie z którym, jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnianą – to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł ponadto, że organ odwoławczy całkowicie pominął kwestię przekroczenia przez Komendanta Głównego Policji swoich uprawnień jako organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja w tym przedmiocie ma bowiem charakter kasacyjny, a zatem niedopuszczalne jest orzekanie w kwestiach merytorycznych dotyczących praw lub obowiązków strony. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według tego kryterium zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi, a inaczej mówiąc, kwalifikowanymi wadami, gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, a organ orzeka wyłącznie w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania co do istoty sprawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Termin ten nie został w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowany, jednakże w doktrynie i orzecznictwie pojęcie to było przedmiotem sporów, które doprowadziły do ukształtowania się jego akceptowalnej przez spierające się strony, wykładni. Najogólniej rzecz ujmując, można stwierdzić, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W orzecznictwie aprobowane jest stanowisko, że: "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że Komendant Wojewódzki Policji w L. w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 r., przyznającej R.B. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako jej podstawę prawną powołał przepis art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którego ust. 1, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, iż pomoc finansowa, przy spełnieniu wymogu nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, co w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, przysługujące m. in. na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej. Taką właśnie przesłankę, przy ubieganiu się o pomoc finansową wskazał skarżący, zaś okoliczność, że na podstawie umowy o spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, zawartej w dniu [...] września 2007 r. z Zarządem Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L., uzyskał jako członek spółdzielni lokal położony przy ul. [...] w L., nie budzi wątpliwości. Dopuszczalne było zatem z zastosowaniem wspomnianej wykładni przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, uznanie, iż R.B. spełnił wymogi do przyznania przedmiotowej pomocy finansowej. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotyka się również wykładnię celowościową powołanego przepisu, sprowadzającą się do przyjęcia, iż pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego połączone z koniecznością poniesienia kosztów warunkujących uzyskanie tytułu prawnego do lokalu, co potwierdza jedynie, że wspomniany przepis nie jest jasny i klarowny oraz daje możliwość różnej jego wykładni. W takim zaś przypadku, jak już Sąd podniósł wcześniej, nie sposób uznać, by doszło do jego rażącego naruszenia przez organ przyznający pomoc finansową. W tym stanie rzeczy Komendant Główny Policji, stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymując w mocy wadliwą decyzję, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.