II SA/Wa 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 1992 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), mianował K. L. na niższe stanowisko służbowe policjanta [...] z jednoczesnym zachowaniem stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. Z kolei rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] organ ten zwolnił wyżej wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1481/01, oddalił skargę na powyższe postanowienie. Następnie, we wniosku z dnia [...] września 2001 r., K. L., w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego nr [...]. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt II SA 544/02, oddalił skargę. We wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji skarżący zażądał uchylenia przez ten organ własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [....] z zastosowaniem trybu określonego w przepisie art. 154 § 1 k.p.a. Uzasadniając tak sformułowane żądanie, wskazał, iż decyzja o nr [...] nie została podpisana przez osobę upoważnioną, a tym samym jest jedynie projektem i nie weszła do obrotu prawnego. Stwierdził też, że nie posiada prawidłowego oznaczenia organu. Ponadto podniósł, że decyzja ta winna rozstrzygnąć kwestie dwóch rozkazów personalnych nr [...] z dnia [...] września 1992 r., które to rozkazy, jak zaznaczył, są potwierdzone za zgodność z oryginałem jednak każdy z nich został sporządzony inną czcionką. Dodatkowo zarzucił, że rozkaz personalny nr [...] nie został nadal, tj. wbrew treści art. 40 w zw. z art. 109 K.p.a, doręczony w oryginale. W końcowej części skarżący wyjaśnił, że z uwagi na wymienione wady prawne przywołanych rozkazów (projektów) posiada, jako emeryt policyjny, zaniżoną emeryturę. Podkreślił, że został pozbawiony trzynastej grupy uposażenia i stanowiska [...] KWP w [...]. Z tej ostatniej okoliczności wywiódł zasadność żądania opartego na przepisie art. 154 k.p.a. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Główny Policji wyjaśnił skarżącemu, iż tryb nadzwyczajny przewidziany w przepisie art.154 §1 k.p.a ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, decyzją taką w sprawie skarżącego pozostaje decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2002 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Z tego powodu Komendant wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku i wskazania decyzji ostatecznej, której domaga się uchylenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., skarżący oświadczył, że z obrotu prawnego powinny być wyeliminowane obydwie decyzje, zarówno decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniosek skarżącego został przekazany wg właściwości do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją z dnia [....] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że przewidziany w art. 154 k.p.a nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nie służy do ponownego rozpatrzenia sprawy (nie jest kolejną instancją), lecz ma jedynie na celu weryfikację wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie. Po pierwsze, musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po drugie – za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Analizując powyższe przesłanki w zestawieniu z wnioskiem skarżącego, organ uznał, iż ani na mocy decyzji Komendanta Głównego Policji o nr [...], ani na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2001 r. skarżący nie nabył żadnych uprawnień. Były to bowiem decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji rozkazu personalnego w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe, a prawidłowość tych decyzji została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt II SA 544/02 skargę K. L. oddalił. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że orzeczenie prawomocne jest wiążące dla sądu, który je wydał, a także innych sądów i organów. Z kolei ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone w orzeczeniu wiążą sąd oraz organ będący stroną postępowania, a prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. Jednocześnie organ przytoczył właściwe regulacje ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zdaniem organu, przywołane unormowania oznaczają, że w wyroku z dnia 9 października 2002 r. Sąd Administracyjny ostatecznie przesądził, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2002 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2001 r. są rozstrzygnięciami zgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa, a w tej sytuacji zarzuty wniosku o uchylenie dotyczące nieważności z mocy prawa są bezzasadne. Minister podniósł również, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w trybie określonym w art. 154 k.p.a. nie rozstrzyga się o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji, ponieważ omawiany nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji dopuszcza uchylenie lub zmianę wyłącznie decyzji konstytutywnych, a nie decyzji deklaratoryjnych, do których zaliczają się decyzje stwierdzające nieważność, czy decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności (art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a.). Zdaniem organu, przepis art. 154 k.p.a. nie może mieć też zastosowania w stosunku do decyzji związanych, w tym do decyzji wydanych w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Żądanie uchylenia lub zmiany może być zatem skierowane tylko wobec decyzji uznaniowych. Co więcej, słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną w dniu [...] listopada 2012 r. o nr [...]. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi K. L. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi powtórzył w istocie zarzuty skierowane we wniosku o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]. Dodatkowo stwierdził, że skoro organ odmówił uchylenia decyzji, a przepis art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie uchylenie lub zmianę decyzji, to organ przyjął błędną podstawę do uchylenia. Postawił również zarzut co do nieprawidłowości pouczenia zamieszczonego w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zdnia [...] lutego 2009 r. Zaznaczył także, że organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez niego kwestii zaniżenia emerytury. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, organ przytoczył stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie naruszył przepisu art. 154 k.p.a. Należy bowiem wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, z tą uwagą, że przy ich ocenie nie można pomijać jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady praworządności unormowanej w art. 6 k.p.a. W myśl tego przepisu, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności uregulowana w przepisie art. 6 k.p.a. jest z kolei urzeczywistnieniem, na gruncie przepisów procedury administracyjnej, konstytucyjnej, ogólnej zasady ustrojowej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu. Wedle tej zasady, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana lub uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. W takim znaczeniu nie może też dojść do wydania na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby uchylenie decyzji zgodnej z przepisami i to przepisami, które nie dopuszczają różnych możliwych rozstrzygnięć, pozostawiających ich wybór prowadzącemu postępowanie organowi administracji publicznej. Innymi słowy, są to tego rodzaju przepisy, które wykluczają działanie organu w ramach swobodnego uznania administracyjnego (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju przepisy zastosował w sprawie skarżącego zarówno Komendant Główny Policji, jak też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] wrzesnia 1992 r. Skoro bowiem ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wprowadził zamknięty katalog przesłanek zobowiązujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji (wyliczenie taksatywne), a orzekające w sprawie organy ustaliły, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi, to obowiązkiem organów było wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o numerze [...]. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, działania organów w tym zakresie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt II SA 544/02. Oznacza to, że organy administracji związane były treścią art. 156 k.p.a. i rozpoznając wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mogły wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego, czyli decyzji uchylającej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2002 r. Jak już wskazano powyżej, to ustawodawca poprzez określoną treść przepisu prawa nie pozostawił organom administracji swobody w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanych norm prawnych i organy te, w procesie stosowania prawa, zobowiązane były do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wyborem ustawodawcy, a nie zgodnie z wyborem własnym. Musiały wydać tzw. decyzję związaną, a nie mogły wydać tzw. decyzji uznaniowej. Tym samym, zgodnie z wiążącą organy zasadą legalizmu (praworządności), w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i tę właśnie okoliczność organy powinny zawsze zbadać w pierwszej kolejności. Z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wynika, iż Minister Spraw Wewnętrznych zbadał powyższą okoliczność i prawidłowo uznał, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie określonym w przepisie art. 154 k.p.a. nie było możliwe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.