II SA/Wa 1434/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), WSA Andrzej Kołodziej,, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), którą to decyzją odmówił przyznania S. B. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji powołując się na dyspozycję art. 83 ust. 1 cyt. wyżej ustawy organ stwierdził, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w tym przepisie, a mianowicie nie zostało wykazane, iż zaistniały szczególne okoliczności usprawiedliwiające nienabycie przez S. B. prawa do świadczenia zwykłego. Organ ustalił, iż w okresie od 5 lutego 1992 r. do 20 czerwca 1999 r. w ubezpieczeniu wnioskodawcy wystąpiła przerwa oraz że we wskazanym okresie nie istniały obiektywne przeszkody, spowodowane np. stanem zdrowia uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym w celu nabycia uprawnień do renty ustawowej. Zdaniem organu, fakt tak długiego niewykonywania zatrudnienia bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie pozwalał na uznanie, że w sprawie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które spowodowały nienabycie uprawnień do renty na zasadach ustawowych. Organ stwierdził też, iż udokumentowany okres ubezpieczenia wnioskodawcy na przestrzeni 57 lat wynosi 28 lat 9 miesięcy i 7 dni, jednakże w omawianym do uprawnień 10-leciu, przypadającym na datę powstania niezdolności do pracy, zamiast wymaganych przepisami sprawa 5 lat udowodniony został okres ubezpieczenia wynoszący 3 lata 5 miesięcy i 12 dni. Jednocześnie stwierdził, iż trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podnosił, iż spełnia warunki do przyznania świadczenia, albowiem legitymuje się okresem ubezpieczenia wynoszącym 28 lat 9 miesięcy. Podkreślał, iż całkowita niezdolność do pracy nastąpiła w okresie ubezpieczenia oraz że nie posiada niezbędnych środków na utrzymanie. Podnosił też, iż w sprawie toczącej się przed Sądem Apelacyjnym w K., przedmiotem której było żądanie przyznania mu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, występujący w tej sprawie organ ZUS w R. zaproponował mu cofnięcie powództwa (apelacji), twierdząc, iż z uwagi na długi okres składkowy, szybciej przyznane mu będzie świadczenie w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 83 powołanej wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, twierdził, iż wycofanie przez niego środka zaskarżenia złożonego do Sądu Pracy było jego wyłączną decyzją. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy, działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczajacej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie - podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia nie ma niezbędnych środków utrzymania. W niniejszej sprawie nie zostały w sposób prawidłowy zbadane i ocenione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 omawianej ustawy, uzasadniające przyznanie bądź odmowę przyznania tego świadczenia. Prezes ZUS w swych ustaleniach ograniczył się do stwierdzenia, iż skarżący nie spełnia przesłanki zaistnienia szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia ustawowego, pomijając jednocześnie w swych ustaleniach to, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności". Wykładni tego przepisu poszukiwać zatem należy w bogatym orzecznictwie NSA, które podkreśla, iż w każdej sprawie przesłankę zaistnienia "szczególnych okoliczności" należy rozważyć i ocenić indywidualnie. Stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnych okoliczności", organ przyjął, że w latach 1992-1999 skarżący był zdolny do pracy i nie wykazał przyczyn braku aktywności zawodowej. Tymczasem, jak wynika z akt rentowych, okoliczności te były częściowo usprawiedliwione, albowiem od 1 marca 1998 r., co uszło uwadze organu, skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. Okoliczność tę podnosił skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W decyzji podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w przedmiocie tych zarzutów nie zajął stanowiska, nie odniósł się do nich, co skutkuje, w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA, wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa. Dodatkowo stwierdzić też należy, iż organ odmawiający skarżącemu przyznania świadczenia opierając swoją decyzję jedynie na przerwach w zatrudnieniu, pominął w swych ustaleniach i rozważaniach stosunkowo długi staż zatrudnienia, jakim legitymuje się skarżący. Przerwy w zatrudnieniu nie mogą być ocenione w oderwaniu od długości okresu ubezpieczenia, tym bardziej, że omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy. Z akt rentowych wynika, iż S. B., mający w chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy 52 lata, legitymował się okresem ubezpieczenia wynoszącym 28 lat 9 miesięcy i 7 dni. Jest to niewątpliwie długi okres ubezpieczenia w stosunku do wieku ubezpieczonego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż na przestrzeni 57 lat życia skarżący legitymował się takim okresem ubezpieczenia. Pominął jednak w ustaleniach, iż skarżący w 2000 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Tym samym oceny możliwości podjęcia zatrudnienia, adekwatności czasu zatrudnienia w stosunku do wieku, dokonać należało na dzień uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy, a nie jak to przyjął organ - na dzień wydania decyzji. Świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia i to właśnie długość okresu ubezpieczenia w porównaniu z wiekiem ubezpieczonego jest jedną z tych przesłanek, które decydują o przyznaniu bądź odmowie przyznania tego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie organ pominął długi, prawie 29-letni staż zatrudnienia, w kontekście wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Zaniechał też oceny, czy skarżący z tytułu prawie 29-letniego okresu zatrudnienia nabył prawo do ekwiwalentu ze strony instytucji ubezpieczeniowej na mocy regulacji szczególnej, jaką stanowi tryb z art. 83 ust. 1 ustawy. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie art. 83 ust. 1 ww. ustawy, jest związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, iż w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Jak wynika z akt sprawy, Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym ustaleniu, wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, badając wystąpienie przesłanki "szczególnych okoliczności", organ zupełnie pominął i nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż od 1998 r. został on uznany za częściowo niezdolnego do pracy. Zaniechanie przez organ odniesienia się do wszystkich zarzutów, co już było podkreślane, skutkuje wadliwością tych decyzji. Nadto organ zaniechał oceny adekwatności okresu ubezpieczenia skarżącego w stosunku do jego wieku, którą to adekwatność należało zbadać pod kątem wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". To, że decyzja o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku ma charakter uznaniowy, nie zwalnia organu od obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wszechstronnego jego zbadania i dokonania prawidłowej oceny prawnej w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na marginesie zauważyć też należy, iż działania organu - nakłonienie skarżącego do cofnięcia apelacji przed sądem powszechnym w zamian za szybsze przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie służyło realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), albowiem skarżący apelację cofnął, zaś świadczenie w drodze wyjątku nie zostało mu przez organ przyznane. Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu, iż cofnięcie środka zaskarżenia było wolnym wyborem skarżącego, przy jednoczesnym braku zaprzeczenia, że takie pouczenie skarżący od organu otrzymał, dodatkowo potwierdza brak poszanowania zasady wyrażonej w art. 8 kpa i w art. 9 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.