II SA/Wa 1434/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku o charakterze stałym z tytułu zajmowanego stanowiska służbowego oddala skargę Postępowanie w sprawie zainicjował Z. K. w dniu [...].06.2022r. kierując wniosek do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie wydania decyzji przyznającej dodatek służbowy o charakterze stałym z tytułu zajmowania stanowiska służbowego. Przedmiotowy wniosek za pismem Nr [...] z dnia [...]06.2022r. został przekazany zgodnie z właściwością do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...]. Pismem z dnia [...].08.2022r. strona doprecyzowała żądanie sformułowane we wniosku i wskazała, że wnosi tylko i wyłącznie o wydanie decyzji, a nie o przyznanie prawa do dodatku służbowego. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w dniu [...] października 2022 r. wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania jako bezprzedmiotowego, od której to Strona w dniu [...] października 2022 roku wniosła odwołanie. Decyzją z [...] listopada 2022r. Dowódca Jednostki Wojskowej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał. sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2023r. (sygn.. akt II SA/Wa 112/23) wydanym w wyniku rozpoznania sprzeciwu, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 20 2 roku, W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ II instancji niezasadnie zastosował art 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji podczas gdy winien rozpoznać sprawę merytorycznie. Ponownie rozpoznając sprawę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z [...] kwietnia 2023r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2022r. i w pkt.2 odmówił stronie przyznania żądanego dodatku z uwagi na przedawnienie roszczenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 439 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2022r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 2305 z póżn. zm.) decyzje w sprawie przyznawania dodatku o charakterze stałym wydaje się na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym. Oznacza to, że decyzje w tego rodzaju sprawach wydaje się w trakcie i na czas pełnienia przez żołnierzy zawodowych służby na stanowisku służbowym. Przywołał też art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2022 roku o obronie Ojczyzny w myśl którego roszczenia wynikające z przepisów ustawy przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym stały się wymagalne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Podkreślił, że powyższy przepis odnosi się do roszczeń majątkowych jak i niemajątkowych. Analiza zgromadzonego materiału w sprawie doprowadziła organ do wniosku, że trzyletni okres, z upływem którego dochodzi do przedawnienia roszczeń, rozpoczął swój bieg z dniem objęcia przez stronę obowiązków służbowych na stanowisku służbowym Dowódcy dywizjonu [...]. Uznał też, iż mimo że należność z tytułu dodatku służbowego wypłaca się na podstawie odpowiedniej decyzji administracyjnej, to roszczenie o wypłatę tej należności powstaje ex lege z chwilą spełnienia przez żołnierza zawodowego warunków uzasadniających otrzymanie tej należności. Staje się ono wymagalne w dniu w którym winna zostać podjęta decyzja przyznająca dodatek. Stąd organ dopatrzył się przedawnienia całego roszczenia skoro dotyczyło ono okresu pełnienia przez stronę obowiązków służbowych od [...] października 2006r. do [...] grudnia 2008r. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł Z. K. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 439 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., , poz. 2305 ze zm.; dalej jako; ustawa z 2022 r.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się w trakcie i na czas pełnienia służby przez żołnierzy zawodowych na stanowisku służbowym; 2) art. 124 ust. 1 ustawy z 2022 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do wydania decyzji w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym stanowi roszczenie ulegające przedawnieniu z upływem 3 lat, od dnia w którym stało się wymagalne. W uzasadnieniu podkreślił, że przywołana przez organ konstrukcja "roszczenia" należy do zupełnie innej gałęzi prawa (prawo cywilne) niż decyzja administracyjna (prawo administracyjne). Roszczenie stanowi kategorię prawa podmiotowego odpowiadającą pojęciu uprawnienia polegającego na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego. Uprawniony może zatem żądać aby osoba ta zachowała się w ściśle określony sposób (Z. Radwański, A. Olejniczak, Prawo cywilne - część ogólna Warszawa 2021 r., s. 94). Pod pojęciem "świadczenia" rozumie się natomiast określone działanie lub zaniechanie na rzecz drugiej strony (Z. Radwański, A. Olejniczak, Prawo cywilne..., s. 249). Innymi słowy, konstrukcja prawna roszczenia opisuje relację między dwoma, równorzędnymi podmiotami prawa, a jej przedmiotem jest możliwość domagania się spełniania świadczenia rozumianego jako określone działanie lub zaniechanie na rzecz drugiej strony. Konstrukcja ta w żaden sposób nie przystaje do zupełnie innej gałęzi prawa jaką jest prawo administracyjne. Do cech szczególnych praw administracyjnego zalicza się m.in. to, że dotyczy ono relacji między podmiotami z których jeden jest organem administracji publicznej (lub pełni funkcję takiego organu), a drugim jest podmiot prawa (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej), przy czym organ administracji może w sposób władczy, jednostronny kształtować sytuację prawną tego podmiotu. Cechą charakterystyczną jest tu nie równorzędność podmiotów stosunków prawnych regulowanych prawem administracyjnym (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne. Warszawa 2018, s. 59 - 860). W ocenie strony wyklucza to możliwość "przenoszenia" konstrukcji przynależnych prawu cywilnemu do prawa administracyjnego bo nie ma w obowiązującym prawie "roszczenia" o wydanie decyzji administracyjnej, czego logicznym następstwem jest to, że "roszczenie" takie nie może się przedawnić. Dodał też, że w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że prawo żądania wydania decyzji jest swoistą kategorią prawną nie występującą w innych gałęziach prawa. Mamy w tym przypadku do - czynienia z tzw. publicznym prawem podmiotowym, które nie ulega przedawnieniu. Z powyższego wywiódł, iż art. 124 ustawy o obronie Ojczyzny dotyczy sytuacji, w których wynikające z ustawy świadczenie (m.in. dodatek służbowy) zostanie potwierdzone decyzją administracyjną, ale z jakichś powodów nie zostanie ono "fizycznie" wypłacone. W takim przypadku powstaje bowiem roszczenie o wypłatę świadczenia w znaczeniu przyjmowanym w prawie cywilnym (możność domagania się wypłacenia określonej kwoty pieniężnej), które będzie podlegało przedawnieniu na zasadach określonych w KC. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny sprawy przez pryzmat normy art.124 ust.1 ustawy o obronie Ojczyzny. Zgodnie z jej treścią roszczenia wynikające z przepisów ustawy przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym stały się wymagalne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W ocenie tut. Sądu sformułowanie "roszczenia" użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie należy rozumieć szeroko, jako dotyczące wszelkiego rodzaju żądań wywodzonych z ustawy. Zawężenie wykładni w/w sformułowania do kategorii czysto cywilistycznej, byłoby niezgodne z celem przyświecającym ustawodawcy już z tego choćby powodu, że cała ustawa o obronie Ojczyzny należy do kategorii szeroko rozumianego prawa administracyjnego a nie cywilnego. Stąd więc już, kazuistyczne odczytywanie znaczenia zwrotu "roszczenie", prowadziłoby wprost do wypaczenia woli twórcy omawianej regulacji. W świetle powyższego jako zasadna jawiła się konkluzja organu, że co do zasady mogło dojść i że faktycznie doszło do przedawnienia żądania wydania decyzji przyznającej sporny dodatek. Prawo żołnierza do wystąpienia z roszczeniem o wydanie decyzji przyznającej ów dodatek trwało od pierwszego do ostatniego dnia pełnienia służby na stanowisku Dowódcy Dywizjonu, bowiem decyzje w sprawie przyznawania dodatku o charakterze stałym wydaje się na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym(art. 439 ust.6 ustawy o obronie Ojczyzny). Tak więc w sytuacji, gdy od ostatniego dnia pełnienia służby przez stronę na owym stanowisku do dnia zainicjowania niniejszego stępowania upłynęło ponad trzy lata, żądanie wobec jego przedawnienia nie mogło zostać uwzględnione. Wbrew stanowisku skarżącego przyjęcie powyższej konstrukcji nie prowadziłoby do zmiany charakteru omawianej decyzji ze związanej na uznaniową. Nie sposób abstrahować od tego, że organy administracji obowiązane są do działania w granicach i na podstawie prawa. W sytuacji więc, gdy w przepisie prawa powszechnie obowiązującego mowa jest o przedawnieniu roszczenia, organ związany jest ową okolicznością i musi ją uwzględnić przy orzekaniu. Nie sposób więc w takiej sytuacji mówić o uznaniowości organu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).