II SA/Wa 1436/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi C. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w moc rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] C.B. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.: – uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, – ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] czerwca 2012 r. oraz datę przeniesienia na niższe stanowisko służbowe na dzień [...] czerwca 2012 r. – w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie [...] C.B. ze stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienie na niższe stanowisko służbowe [...] tego Wydziału. W uzasadnieniu powołał się na zmiany organizacyjne w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] skutkujące likwidacją stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez policjanta. W toku postępowania w dniu 29 marca 2012 r. [...] C.B. skierował do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wniosek o "wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyrażenie zgody, aby przeniesienie (...) na niższe stanowisko zostało przeprowadzone na zasadzie art. 103 ust. 2" ustawy o Policji. Policjant wyjaśnił przy tym, że samo przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe jest szczególną okolicznością, o której mowa w powołanym przepisie, a zastosowanie wspomnianej regulacji pozwoli mu na podejście do egzaminu oficerskiego w Wyższej Szkole Policji w [...]. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając w oparciu o art. 32 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także § 1 ust. 1 i 4 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), z dniem 30 kwietnia 2012 r. zwolnił [...] C.B. ze stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] – w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 670 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 600 złotych miesięcznie – i z dniem 1 maja 2012 r. przeniósł z urzędu na niższe stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] – w 5 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 360 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 600 złotych miesięcznie. Jednocześnie na podstawie art. 103 ust. 1 cytowanej ustawy stwierdził, że policjant zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na zmiany organizacyjno-etatowe w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] (wprowadzone rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.), polegające na przekształceniu 35 etatów w korpusie generałów i oficerów Policji na 35 etatów w korpusie aspirantów Policji, wynikające z konieczności dostosowania liczby stanowisk policyjnych w poszczególnych korpusach do wartości określonych w § 13 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP nr 18, poz. 135, z późn. zm.). Wskazał przy tym, że decydując się na redukcję stanowiska służbowego zajmowanego właśnie przez [...] C.B., wzięto pod uwagę przede wszystkim stosunkowo krótki staż służby wymienionego w Policji oraz na stanowisku [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyjaśnił również, że sytuacja, w której znalazł się [...] C.B. w związku z dokonanymi zmianami organizacyjnymi nie jest sytuacją wyjątkową z punktu widzenia kształtowania przez właściwego przełożonego polityki kadrowej, a sam fakt przeniesienia na stanowisko służbowe, które nie pozwala na przystąpienie do egzaminu oficerskiego (zwłaszcza w przypadku policjanta, który nawet jeszcze nie został skierowany na stosowne szkolenie uprawniające do złożenia takiego egzaminu), nie może zostać uznane za szczególny przypadek uzasadniający wystąpienie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych z wnioskiem o zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że w sytuacji podobnej do [...] C.B. znalazło się 32 funkcjonariuszy zajmujących etaty oficerskie w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] oraz 14 funkcjonariuszy jednostek organizacyjnych Policji województwa [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał również, że uznając, iż [...] C.B. nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe odstąpił od zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji i przeniósł wymienionego na niższe stanowisko służbowe, kierując się potrzebami służby oraz dobrem policjanta. [...] C.B. złożył, w ustawowym terminie, odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie do organu I instancji "w celu uzyskania opinii Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie zgody lub braku zgody na zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji". W uzasadnieniu skarżący przedstawił swoje kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby zaznaczając przy tym, że chciałby w przyszłości zostać skierowany na szkolenie zawodowe dla absolwentów szkół wyższych w Wyższej Szkole Policji w [...] w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych i uzyskania stopnia oficerskiego. Wskazał, że brak zachowania w jego przypadku, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, nie pozwoli mu na uzyskanie wspomnianego stopnia, jak również będzie miało niekorzystny wpływ na jego sytuację finansową, ponieważ faktycznie nie obejmą go planowane podwyżki uposażenia policjantów. [...] C.B. uznał ponadto, że organ I instancji wbrew wymogom art. 106 k.p.a. zajął stanowisko zastrzeżone w ustawie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i wydał decyzję administracyjną bez opinii właściwego organu. Jednocześnie skarżący stwierdził, że zwolnienie go z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie na niższe stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jest "okolicznością dla (niego) akceptowalną, wynikającą z przepisów". Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Do przeniesienia funkcjonariusza w tym trybie niezbędne jest zatem zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: likwidacji stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W myśl art. 38 ust. 4 cytowanej ustawy policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. W świetle powołanego przepisu przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, wynikające z likwidacji zajmowanego przez niego dotychczas stanowiska, wymaga jego zgody, przy czym ustawodawca nie przewidział możliwości uzależnienia przedmiotowej zgody od spełnienia jakiegokolwiek dodatkowego warunku, w tym zastosowania na żądanie policjanta instytucji przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Organ jako okoliczność bezsporną wskazał, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zmian organizacyjnych z dniem 1 kwietnia 2012 r. między innymi w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wyłączono jedno stanowisko etatowe [...], włączono natomiast jedno stanowisko etatowe [...]. Ponadto dokonano redukcji 34 etatów oficerskich w innych komórkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Przedmiotowe zmiany wynikały z konieczności dostosowania liczby stanowisk policyjnych w poszczególnych korpusach do wartości określonych w § 13 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów innych jednostek organizacyjnych Policji. Z uwagi na fakt, że w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] na wszystkich stanowiskach etatowych [...] pełnili służbę policjanci, należało wspomnianą likwidację jednego z tych stanowisk połączyć z przeniesieniem pełniącego na nim służbę policjanta na stanowisko niższe (nowoutworzone stanowisko [...]). Typując policjanta do przeniesienia przełożony wziął pod uwagę wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, staż służby w Policji oraz staż służby na stanowisku [...]. W konsekwencji na niższe stanowisko służbowe [...] postanowiono przenieść [...] C.B., który legitymował się łącznie nieco ponad 6-letnim stażem służby w Policji oraz kilkunastomiesięcznym stażem na stanowisku [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], jako przełożony policjantów na terenie swojego działania, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach, kierując się wymogami sprawności działania w realizacji ustawowych zadań Policji i uwzględniając specjalizację zadań oraz ciągłość ich realizacji, decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach i komórkach organizacyjnych. W przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przesłankami uprawniającymi organ do przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, jak już wyżej wspomniano, są: likwidacja zajmowanego stanowiska oraz brak możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. W rozpatrywanej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Dodatkowo zauważył, że [...] C.B. występując z wnioskiem o zastosowanie wobec niego trybu przewidzianego w art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy, odnoszącego się wyłącznie do policjanta przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, w istocie wyraził zgodę na przedmiotowe przeniesienie. Połączenie natomiast tej zgody z wnioskiem o zachowanie prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem, nie może zostać uznane za postawienie dodatkowego warunku, bez spełnienia którego wspomniana zgoda iest nieskuteczna. Organ wskazał, że w sytuacji, gdy powszechnie obowiązujące przepisy pragmatyki służbowej nie dają policjantom możliwości uzależnienia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe od jakichkolwiek warunków, powinni oni mieć świadomość, że bez znaczenia dla skuteczności przedmiotowej zgody pozostaje połączenie jej z dodatkowymi wnioskami czy żądaniami. Zauważył też, że w przypadku przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe ustawodawca nie wprowadził obowiązku uprzedniego uzyskiwania przez właściwego przełożonego stanowiska (opinii) innego podmiotu, tak jak ma to miejsce na przykład przy zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji, gdy w myśl art. 43 ust. 3 cytowanej ustawy, wymagane jest zasięgnięcie opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie miał więc obowiązku występowania na żądanie [...] C.B. do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie możliwości zastosowania wobec policjanta art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. W kontekście powyższego całkowicie bezzasadny jest stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie budzi również wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Podkreślenia bowiem wymaga, że [...] C.B. został przeniesiony na stanowisko służbowe, które w pełni odpowiada jego doświadczeniu zawodowemu i kwalifikacjom, a ponadto policjant zachował na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji stawkę uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednim stanowisku służbowym. Niezmieniona pozostała także kwota dodatku służbowego przyznanego wymienionemu. Ponadto zauważył, że stosownie do art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Ponadto rozkazowi personalnemu nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z uwagi na powyższe po rozpatrzeniu odwołania [...] C.B. należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Daty te określono stosownie na dzień [...] i [...] czerwca 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C.B. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na wydanie decyzji administracyjnej bez uzyskania opinii właściwego organu. Jednocześnie skarżący wniósł o uzyskanie opinii Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie zgody lub braku zgody na zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż przeniesienie na niższe stanowisko służbowe – [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jest dla niego szczególnie dotkliwą okolicznością. Pomimo, że jest to okoliczność dla niego akceptowalna, bo wynikająca z przepisów, jednakże ma bezpośredni wpływ na jego wynagrodzenie oraz możliwości uzyskania stopnia oficerskiego w przyszłości. Ponadto zarzucił organowi I instancji, iż wbrew art. 106 k.p.a. samodzielnie zbadał przesłanki art. 103 ust. 2 ustawy o Policji i zajął stanowisko zastrzeżone w ustawie dla Ministra Spraw Wewnętrznych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a następnie bez opinii właściwego organu wydał decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu, choć nie z powodu zarzutów w niej podnoszonych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zgodnie z którym policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że przeniesienie [...] C.B. na niższe stanowisko służbowe nastąpiło z uwagi na likwidację dotychczas zajmowanego stanowiska [...] (6 grupa zaszeregowania, stopień etatowy [...]) i braku możliwości zapewnienia wymienionemu równorzędnego stanowiska. Bezspornym jest, iż na propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe [...], w 5 grupie uposażenia zasadniczego skarżący wyraził zgodę pod warunkiem zastosowania wobec niego przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. W toku postępowania administracyjnego policjant zwrócił się do przełożonych o wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyrażenie zgody, aby przeniesienie na niższe stanowisko zostało przeprowadzone na zasadzie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] przeniósł skarżącego na niższe stanowisko i w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że na propozycję przeniesienia na stanowisko [...] [...] C.B. nie wyraził zgody. Organ odwoławczy utrzymując rozkaz w mocy, przyjmuje natomiast, iż skarżący występując z wnioskiem o zastosowanie wobec niego trybu przewidzianego w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, odnoszącego się wyłącznie do policjanta przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, w istocie wyraził zgodę na przedmiotowe przeniesienie. Powyższa rozbieżna ocena organów obu instancji w tak istotnej w niniejszej sprawie kwestii, jak zgoda policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, uzasadnia uchylenie obu decyzji podjętych w niniejszej sprawie, ponieważ zgoda zainteresowanego funkcjonariusza warunkuje dalsze pełnienie służby, realizując tym samym zasadę dobrowolności służby w Policji. Ten element wymaga ponownego rozważenia w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że zgodnie z art. 106 ust. 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powołany przepis, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem było zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Nie mamy w tym przypadku do czynienia z procesem wydawania decyzji administracyjnej przy współdziałaniu różnych organów administracji publicznej. Obowiązek współdziałania wynika bowiem wprost z przepisów prawa materialnego. W badanym zaś przypadku nie sposób doszukać się takiej regulacji prawnej. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności rozkazu personalnego, nie może wkraczać w politykę kadrową Policji. Dlatego też w postępowaniu sądowym nie zostały uwzględnione wnioski skarżącego zawarte w złożonym na rozprawie piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.