II SA/Wa 1439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Dyrektor Izby Celnej w S., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożył K.M. propozycję określającą warunki pełnienia służby. Otrzymanie propozycji funkcjonariusz celny potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu [...] stycznia 2011 r. i w pisemnym oświadczeniu woli przyjął otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]", skierowanym do Szefa Służby Celnej, K.M. wniósł o uchylenie w całości propozycji złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w S. i przedstawienie mu propozycji stanowiska [...], ewentualnie uchylenie w całości powyższej propozycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w S. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania K.M. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnej, a propozycja złożona funkcjonariuszowi takiego charakteru nie posiada. Materialnoprawną podstawą złożenia propozycji K.M. był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie daje kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i ust. 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. K.M. mając natomiast możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w S. oświadczeniem woli z dnia [...] stycznia 2011 r. zgodził się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ podkreślił, że mimo, iż stosunek służbowy K.M. jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a. Dopiero bowiem odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.M. zarzucił organowi naruszenie art. 104 § 1 w związku z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, art. 127 § 1 w związku z art. 134 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. wskazując na ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż propozycja stanowiska nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. Wniósł w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Szefowi Służby Celnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Według skarżącego, pisemna propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Jego zdaniem, złożona mu propozycja oddziałuje na stosunek materialnoprawny (stosunek służbowy), bowiem w stopniu zasadniczym ingeruje w jego treść i go modyfikuje. Oznacza to, iż organ przy zaistnieniu odpowiedniego stanu faktycznego musi wydać decyzję administracyjną, niezależnie od tego jak zostanie ona nazwana. Podniósł także, że o zastosowaniu trybu administracyjnego do przedmiotowych "propozycji" wskazał sam Szef Służby Celnej akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia 26 października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi, które odbyło się w dniu 22 października 2010 r., z którego wynika, że "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza". Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K.M. nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składana w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (vide: postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 355/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 160/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, dostępnym w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej, wskazał, że z treści art. 222 ustawy o Służbie Celnej nie wynika bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa propozycja jako sugestii, petycji, oferty, wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie, jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama zatem propozycja nie rozstrzyga ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie, takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od funkcjonariusza. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby, natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Dopiero taka czynność organu (a nie wcześniejsze propozycje w tym zakresie) stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowiska. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy natomiast nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że przywołane przez skarżącego orzeczenia, na poparcie stanowiska co do charakteru prawnego pisemnej propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wydane zostały w sprawach, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne, z tych względów poglądy tam wyrażone są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 tej ustawy, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.