II SA/Wa 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. (nr [...]), którą organ na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że R. S. w dniu [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a i w konsekwencji ustalenie wysokości emerytury na podstawie art. 15 tej ustawy. Wnioskodawca podał, że w okresie od [...] października 1986 r. do [...] października 1988 r., a więc przez dwa lata, odbywał zasadniczą służbę wojskową, następnie (od [...] listopada 1988 r. do [...] czerwca 1989 r.) pełnił służbę w MO RUSW w O. W dniu [...] czerwca 1989 r. podjął służbę w Wydziale [...] Kontrwywiadu Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w O., którą pełnił do [...] lipca 1990 r. W okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] lipca 2003 r. pełnił służbę w pionie kryminalnym i dochodzeniowo-śledczym Policji. R. S. podkreślił, że do służby w Służbie Bezpieczeństwa zgłosił się już po [...]czerwca 1989 r. w związku z niemożnością podjęcia studiów na uczelni cywilnej w innym wydziale. Nigdy nie uczestniczył w jakichkolwiek działaniach wobec obywateli, wykonywał jedynie zadania "o nieskomplikowanym stopniu trudności" z uwagi na brak przeszkolenia w pionie kontrwywiadu. Wnioskodawca dodał, że w 1981 r. miał szesnaście lat a więc nie można mu zarzucić, że pełniąc służbę w Służbie Bezpieczeństwa "działał na szkodę wolności i narodu polskiego". Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na : 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ podniósł, że "krótkotrwałość" i "rzetelność" są pojęciami nieostrymi, dokonał ich wykładni językowej. Zdaniem Ministra, krótkotrwała służba to służba przelotna, chwilowa, epizodyczna, trwająca krótko, natomiast rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie (rzetelny -gorliwy, niestrudzony, ofiarny, pilny, pracowity, solidny itd.). Według organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym nie chodzi tu o zagrożenie które było normalnym następstwem służby, ale o zagrożenie rzeczywiste, wyjątkowe. Dalej organ wskazał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa o której mowa w art. 13b ustawy, nie była służbą krótkotrwałą. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. informującego o przebiegu służby R. S. wynika, że służbę tę R. S. pełnił przez rok, jeden miesiąc i piętnaście dni (tj. od [...] czerwca 1989 r. do [...] lipca 1990 r.). Organ dodał, że także w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tej służby do całego okresu służby) ten okres służby nie może być oceniony jako krótkotrwały, Odnosząc się do drugiej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, organ podał, że zgromadzone w sprawie dowody "nie pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić rzetelności pełnienia służby po 12 września 1989 r. przez R. S. Minister wyjaśnił, że z akt osobowych skarżącego przekazanych przez IPN oraz pisma Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r. dotyczącego przebiegu służby skarżącego wynika, że wielokrotnie zwiększano mu dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniono urlopem nagrodowym. Z dokumentów wynika również, że w dniu [...] lipca 2002 r. Prokurator Rejonowy w N. przedstawił R. S. zarzut popełnienia przestępstwa przyjęcia korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy oraz doprowadzenia innej osoby do niekorzystnego rozporządzenia mieniem (art. 228 § 1 i art. 286 § 1 w zw. z art. 12 kk). Funkcjonariusz został dwukrotnie zawieszony w czynnościach służbowych na okres [...] miesięcy (od [...] sierpnia 2002 r. do [...] listopada 2002 r. i od [...] kwietnia 2003 r. do [...] lipca 2003 r.). Organ dodał, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, rozumianych, zdaniem organu, jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby. W przekonaniu Ministra skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na wśród innych funkcjonariuszy, co oznacza, że nie może być mowy o szczególnie uzasadnionym przypadku. Z tych powodów organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] lutego 2017r. R. S. w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący podniósł, że jego służba na rzecz totalitarnego była służbą krótkotrwałą. Trwała bowiem rok, jeden miesiąc i piętnaście dni, a więc znacznie krócej niż służba, którą pełnił po 31 lipca 1990 r. "na rzecz wolnej i demokratycznej ojczyzny" (tj. 6,74 % służby). Zdaniem skarżącego, "ten dysonans jest wyraźnie widoczny". W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził zapatrywanie, że z zaskarżonej decyzji wynika, że jego służba po 31 lipca 1990 r. "nie budzi wątpliwości" z punktu widzenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy (funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r.). R. S. podkreślił, że w służbie był wielokrotnie nagradzany i awansowany. Ponadto stwierdził, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy fakt, że Wojskowa Komisja Lekarska uznała, że jego inwalidztwo powstało w związku ze służbą w Policji. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów znajdujących się w jego aktach personalnych oraz przesłuchanie jego przełożonych, "w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz o zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji "pozytywnej" dla skarżącego (o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący na rozprawie przyznał, że w 2002 r. postawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w zw. z art. 286 § 1 k.k. i stwierdził, że nie pamięta wyniku postępowania karnego w tej sprawie. Dodał, że został także oskarżony o pobicie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga R.S. podlega oddaleniu. Z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13 b ustawy (służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Minister miał podstawy do wydania decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów pozwalających na korzystniejsze ustalenie prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, a zaskarżona decyzja nie jest decyzją dowolną, a więc wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Przede wszystkim wbrew zapatrywaniu skarżącego wyrażonemu w skardze do Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie jednoznacznie nie stwierdził, że spełniona została druga przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 tego artykułu-rzetelne wykonywani zadań i obowiązków po 12 września 1989r. . Natomiast organ w uzasadnieniu decyzji, opisując stan faktycznych sprawy, podał m.in. że Komendant Główny Policji w piśmie z [...] grudnia 2017 r. poinformował, że skarżącemu zarzucono popełnienie przestępstwa przyjęcia korzyści majątkowej lub osobistej oraz doprowadzenia innej osoby do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. Ponadto skarżący na rozprawie przed Sądem przyznał, że w 2002 r. postawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w zw. z art. 286 § 1 k.k. i stwierdził, że nie pamięta wyniku postępowania karnego w tej sprawie. Dodał, że został także oskarżony o pobicie. Mimo więc, że organ zdaje się uchylać od jednoznacznej oceny rzetelności służby skarżącego nie sposób uznać, że przytoczone wyżej okoliczności - fakty przypadające na okres służby skarżącego, świadczące o jego działaniach natury kryminalnej nie mają znaczenia dla oceny rzetelności jego służby. Zdaniem Sądu zdecydowanie taką ocenę wykluczają. Skoro więc nie można uznać, tak jak uczynił organ, służby skarżącego za pełnioną rzetelnie, nie ma w sprawie znaczenia ocena, czy służba miała charakter krótkotrwały. Należy również zgodzić się z Ministrem, że wymaganie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi dodatkowe kryterium oceny dwóch określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy : krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Oznacza to, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie od zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach personalnych oraz przesłuchanie jego przełożonych, "w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przesłuchanie świadków. Sąd ten nie prowadzi też, co do zasady, postępowania dowodowego z dokumentów, ponieważ kontroluje legalność decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, jest przepisem o charakterze wyjątkowym i nie może być "wykorzystywany" do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organ i zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Z powołanego przepisu wynika ponadto, że skorzystanie z przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.