II SA/Wa 1440/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA, Jacek Fronczyk, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe w innej miejscowości - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Szef Służby Celnej przeniósł D.K. na stanowisko [...] od dnia [...] maja 2005 r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że część granicy polskiej, tj. granica: polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska, uległa zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a obecna wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Jednocześnie, jak podkreśla organ, obowiązki nałożone na służbę celną przez Unię Europejską powodują konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej, opracowana została docelowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu [...] października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w O., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w R. Wskazane powyżej względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia funkcjonariusza z Izby Celnej w R. do Izby Celnej w O. Organ wskazał również, iż D.K. spełnia przesłanki określone w pkt. 7 części III kryteriów i kolejności wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, zawartych w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. D.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym podniósł, że okoliczności dotyczące sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz jego rodziny nie zostały w pełni przez organ uwzględnione przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Funkcjonariusz wskazał, iż jego żona powadzi [...] w C., praca ta absorbuje ją przez cały dzień, ponadto żona uczęszcza w piątki, soboty i niedziele na zajęcia w Policealnym Studium [...] w Z. Okoliczności te powodują, iż funkcjonariusz sprawuje samodzielnie opiekę nad dwojgiem dzieci w wieku [...] oraz niespełna [...] lat. Zdaniem wnioskodawcy, spełnia on przesłankę określoną w przepisie art. 19 pkt 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Ponadto funkcjonariusz podkreślił, iż jest wraz z żoną współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej [...] ha położonego w gminie C., w której mieszka. Gospodarstwo to uprawia osobiście. Nie jest możliwe natychmiastowe zbycie tego gospodarstwa bądź czasowe powierzenie jego prowadzenia do czasu zbycia, co byłoby konieczne w wypadku wykonania decyzji o przeniesieniu. Na mocy umowy zawartej w dniu [...] września 2002 r., w formie aktu notarialnego, córki funkcjonariusza nabyły prawo własności lokali mieszkalnych położonych w C. Wnioskodawca wskazuje, iż on i jego żona jako rodzice muszą, do chwili usamodzielnienia się córek, troszczyć się o te mieszkania. Nie jest też możliwa, ze względu na brak nabywców oraz ze względu na komplikacje rodzinne, sprzedaż owych mieszkań. Funkcjonariusz podniósł także, iż bardzo ważnym źródłem utrzymania dla jego rodziny jest prowadzona przez żonę [...]. Podjęcie przez żonę działalności gospodarczej w nowym miejscu zamieszkania będzie bardzo trudne. W dniu [...] maja 2005 r. Szef Służby Celnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza określa art. 19 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Ochroną z tego przepisu objęci są, w ocenie organu, funkcjonariusze celni będący jedynymi opiekunami dziecka. Wobec faktu, że wnioskodawca nie jest jedynym opiekunem swych dzieci, nie przysługuje mu ochrona z art. 19 pkt 2 cyt. ustawy pragmatycznej. Ponadto Szef Służby Celnej wskazał, iż zarówno fakt posiadania przez funkcjonariusza gospodarstwa rolnego, jak również konieczność sprawowania opieki nad mieszkaniami córek, nie są przesłankami wyłączającymi możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego. Każdy z funkcjonariuszy celnych powinien liczyć się z możliwością przeniesienia go do pełnienia służby w innej izbie celnej, jeżeli przemawiają za tym ważne względy służbowe. Skargę na decyzję tę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik D.K. W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności – art. 32 ust. 1, art. 47, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał między innymi, iż zaskarżona decyzja jest całkowicie dowolna, został on potraktowany przedmiotowo, jak pionek na szachownicy. Szef Służby Celnej nie wziął pod uwagę, że zasada równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne obowiązuje także w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Zdaniem skarżącego, Szef Służby Celnej, podejmując decyzję o przeniesieniu skarżącego, był zobowiązany do precyzyjnego określenia zasad alokacji. Zawarty w aktach sprawy protokół uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. nie spełnia tego wymogu. Ponadto, w ocenie skarżącego, Szef Służby Celnej powinien ustalić i podać do wiadomości wykazy funkcjonariuszy przeznaczonych do alokacji. Szef Służby Celnej, jak podkreśla skarżący, nie wykazał, że funkcjonariusz spełnił warunki określone w pkt. 3 części III przywoływanego powyżej protokołu uzgodnień z dnia 30 września 2003 r., a w szczególności nie wykazał, czy i jakie konkretnie zadania Izby Celnej w R. zostały zlikwidowane lub ograniczone, czy zadania wykonywane przez skarżącego należały do zadań zlikwidowanych lub ograniczonych oraz czy rzeczywiście nie było możliwości przekwalifikowania lub przeniesienia skarżącego do innej komórki organizacyjnej. W skardze podniesiono także, iż organ nie odniósł się do wszystkich wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aspektów sytuacji życiowej skarżącego i jego rodziny. Zaskarżona decyzja narusza w tym zakresie konstytucyjne zasady ochrony rodziny i takiego działania Państwa w swojej polityce społecznej, które uwzględnia dobro rodziny. Szef Służby Celnej nie przeprowadził żadnej analizy wykazującej, kto, kiedy i dlaczego miałby być alokowany, a kto i dlaczego wyłączony z tego procesu. Skarżący wskazuje, iż stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony, materiał dowodowy nie został rozpatrzony w całości i wszechstronnie, ogólnikowe uzasadnienie decyzji i całkowity brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia zasadności zaskarżonej decyzji i nie pogłębia zaufania do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 18 ust. 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Przeniesienia, o którym mowa w przywołanym przepisie dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 18 ust. 6 ustawy). Jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy o Służbie Celnej, Szef Służby Celnej wykonuje czynności wynikające z określonych w niniejszej ustawie uprawnień i obowiązków przysługujących ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, wobec funkcjonariuszy celnych. Stosownie do przepisu art. 19 cyt. ustawy pragmatycznej, nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do służby w innej miejscowości kobiety w ciąży (pkt 1) oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14 (pkt 2). Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, przesłanką uprawniającą Szefa Służby Celnej do przeniesienia funkcjonariusza celnego na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, są ważne względy służbowe. W decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Szef Służby Celnej wskazał, iż w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i zniesieniem części granicy polskiej z punktu widzenia kontroli celnej oraz przekształceniem wschodniej granicy kraju w zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju, natomiast ilość wykonywanych zadań w izbach celnych położonych na wschodzie kraju uległa zwiększeniu. Spowodowało to, jak wskazuje organ, konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w O., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w R. Przedstawione powyżej zmiany obsady etatowej w Izbie Celnej w R, w której to Izbie skarżący pełnił do dnia [...] maja 2005 r. służbę oraz w Izbie Celnej w O., do której to Izby skarżący mocą zaskarżonej decyzji został przeniesiony, potwierdzone zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami, stanowią w ocenie Sądu, ważne względy służbowe, o których mowa w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy pragmatycznej. Stwierdzić należy, iż skarżący nie spełnia przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości, określonych w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Sądu, Szef Służby Celnej zasadnie przyjął, iż skarżący nie sprawuje samodzielnie opieki nad dzieckiem w wieku do lat 14. Nie można bowiem uznać za samodzielne sprawowanie opieki nad dzieckiem przez ojca dziecka, opieki sprawowanej podczas czasowej nieobecności w domu matki dziecka, wynikającej z prowadzenia [...] oraz pobierania nauki w Policealnym Studium [...]. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia pkt. 3 części III cyt. "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej, wskazać należy, iż protokół ten nie stanowi źródła prawa. Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem administracyjnym zewnętrznym, a podstawą prawną takiego właśnie aktu mogą być tylko i wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw i aktów prawnych wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2003, s. 246). Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia, mocą zaskarżonej decyzji, odpowiednich postanowień zawartych w przywołanym protokole jest niezasadny, bowiem protokół nie stanowi źródła prawa i nie zawiera powszechnie obowiązujących przepisów. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Szef Służby Celnej nie był zobowiązany do wykazywania i do badania jakichkolwiek innych przesłanek, poza pozytywną przesłanką przeniesienia, wymienioną w art. 18 ust. 2 ustawy pragmatycznej oraz przesłankami negatywnymi, określonymi w art. 19 ustawy. Nie można również podzielić wyrażonego w skardze poglądu, iż Szef Służby Celnej był obowiązany do określenia zasad alokacji i sporządzenia wykazów funkcjonariuszy celnych przewidzianych do alokacji. Przepisy ustawy o Służbie Celnej, jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, nie nakładają na Szefa Służby Celnej wzmiankowanych obowiązków. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia wyrażonej w przepisie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego do innego urzędu, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przewidziana została w ustawie o Służbie Celnej. Przepis ten stanowił podstawę przeniesienia funkcjonariuszy celnych do innych urzędów w związku ze zmianami organizacyjnymi spowodowanymi przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, iż Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawo określone w art. 71 Konstytucji nie może stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń obywatela (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 11/00 OTK 2001/3/54). Adresatem tej normy jest Państwo, które powinno uwzględniać w swej polityce społecznej i gospodarczej dobro rodziny jako wartość konstytucyjną (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt II AKz 62/02, KZS 2002/3/22). W stosunku do funkcjonariuszy celnych zakres ochrony rodziny uregulowany został w art. 19 i art. 43 ustawy o Służbie Celnej. Przepisy te w rozpatrywanej sprawie nie zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji RP, stwierdzić należy, iż przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Podkreślić należy, iż każdy funkcjonariusz Służby Celnej, z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową – co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby – jest poddany licznym ograniczeniom, również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, OTK-A 2004/9/93). Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia wartości chronionych przepisem art. 47 Konstytucji RP w przypadku, gdy przeniesienie skarżącego do pełnienia służby w innym urzędzie dokonane zostało na mocy aktu rangi ustawowej, jakim jest ustawa o Służbie Celnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akta administracyjnych sprawy, w toku postępowania zostały podjęte kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, strona, wbrew twierdzeniom skargi, brała czynny udział w tym postępowaniu – złożony został bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego dołączono liczne dokumenty, organ zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można również podzielić zawartego w skardze poglądu o całkowitym braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, bowiem organ w sposób prawidłowy powołał zarówno przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 oraz art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jak również przepisy o charakterze procesowym, tj. art. 18 ust. 6 w związku z art. 17 ust. 1b, art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej oraz odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.