II SA/Wa 1441/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi H.K. na postanowienie Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz skarżącego H.K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Służby Ochrony Państwa, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") w dniu [...] stycznia 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił H. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Ten sam organ, działając na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 w z. z art. 2 w zw. z art. 217 § 2 K.p.a. oraz art.9, art. 373 i art. 375 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138 z poźn. zm.), w dniu [...] maja 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające. H. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2018 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił w skardze, że organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania, tj. art. 61a § 1, art. 63 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.pa. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Szef Ochrony Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Jak wynika z akt sprawy, autorem zaskarżonego postanowienia jest ta sama osoba, która orzekała w tej samej sprawie na poziomie pierwszej instancji. Na obu rozstrzygnięciach figuruje bowiem podpis Zastępcy Komendanta Służby Ochrony Państwa płk R. N. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Art. 24 § 1 K.p.a. wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, przy wydawaniu postanowień w obu instancjach, stanowi istotne naruszenie prawa, dające w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Mimo że w treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-52 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio art. 145 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a co za tym idzie - także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem postanowień jest więc rozstrzyganie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w trakcie postępowania. O ile zatem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 K.p.a. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 K.p.a. do postanowień musi oznaczać możliwość wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie do K.p.a. instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. A zatem, w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra - w świetle art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 127 § 3 K.p.a. Przytoczone rozważania prowadzą do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 978/13, LEX nr 1398072). Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 K.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 K.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Środek zaskarżenia przewidziany w sprawie ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 § 3 K.p.a. Niewątpliwie jednak przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono zażalenie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Podkreślić należy, iż instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie postanowienia po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 617/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślił, że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja (postanowienie) wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej i wyeliminowanie udziału w fazie postępowania zażaleniowego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.