II SA/Wa 1450/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Policji w S., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem [...] kwietnia 2011 r. obniżył [...] W. S. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. Komendant uzasadnił powyższe rozstrzygnięcie faktem przebywania W. S. na zwolnieniach lekarskich i nierealizowaniem przez niego zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu stanowiska. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, ww. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. W. S. wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. odwołanie od ww. rozkazu personalnego, wnosząc o jego uchylenie w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zasady przyznawania dodatku służbowego oraz jego wysokość, obniżania i cofania przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Decyzja w zakresie przyznania, podwyższania i obniżania dodatku służbowego należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Dodatkowo wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Organ II instancji wyjaśnił, że W. S. przebywał w 2011 r. do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ I instancji na zwolnieniach lekarskich – łącznie [...] dni. W związku z powyższym, w tym czasie nie realizował on obowiązków i zadań służbowych, a podczas jego absencji chorobowej obowiązki skarżącego realizowali inni policjanci. W ocenie organu odwoławczego, długotrwała nieobecność w służbie z powodu choroby stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Ponadto, wbrew twierdzeniom policjanta, na przeszkodzie w podjęciu decyzji o obniżeniu dodatku służbowego nie stał przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu odwoławczego, przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Dodatkowo, zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie można powoływać się na art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego lub pozostawania bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Organ podkreślił, że przepis ten zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia, w którym zostałyby określone przypadki ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia między innymi w okresie choroby, podczas gdy w oparciu o przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r. nie dokonuje się ograniczenia wypłaty lecz obniżenia dodatków do uposażenia. Ograniczenie wypłaty stanowi inną instytucję niż obniżenie dodatków do uposażenia. Organ odwoławczy podniósł, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji został nadany ze względu na ważny interes służby, tożsamy z interesem społecznym. Pismem z dnia 01 czerwca 2011 r. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozkazowi brak podstawy prawnej, obrazę przepisów art. 6, 9 i 10 kpa, poprzez naruszenie przepisów § 8 i 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 06 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepisy powyższego rozporządzenia stanowiły podstawę prawną do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a tym samym nierealizowanie przez niego zadań i czynności służbowych. Należy jednak zauważyć, że ustawa o Policji w przepisie art. 121 ust. 1 stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przepis powyższy ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta, w wymienionych w nim sytuacjach, przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia. Samo zaś niezrealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w tym przepisie. Skarżący nie wykonywał bowiem żadnych czynności służbowych z przyczyn od siebie niezależnych. Należy także podkreślić, iż wbrew twierdzeniom organu, art. 121 ustawy o Policji znajduje zastosowanie w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Tylko bowiem ta regulacja ustawy o Policji odnosi się do kwestii dodatków do uposażenia funkcjonariusza w czasie jego choroby. Jest to przepis szczególny wobec art. 104 ustawy o Policji, regulujący wyjątkową materię wpływu choroby policjanta na wysokość przyznanych mu dodatków do uposażenia. Na relacje pomiędzy przepisem art. 104 i 121 ustawy o Policji, należy więc spojrzeć przez pryzmat przedmiotu, do którego się odnoszą, a nie przez pryzmat sformułowań użytych dla oznaczenia faktu zmniejszenia dodatku do uposażenia. W ocenie tutejszego Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawia policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Jednakże ww. minister nie skorzystał do chwili obecnej z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie i mogłyby być ewentualnie podstawą do ograniczenia w całości lub w części niektórych dodatków do uposażenia. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozkaz personalny cofający skarżącemu dodatek służbowy, została wydana z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.