II SA/Wa 1453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym z dniem [...] kwietnia 2016 r. zwolnił K. S. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] kwietnia 2016 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Rozkazowi na podstawie art. 108 § 1 Kpa został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w wyniku zmian w organizacji Komendy Głównej Policji, które zgodnie z § 36 zarządzenia nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP poz. 13), które wejdą w życie z dniem 15 kwietnia 2016 r. zmniejszeniu uległa liczba etatów w Komendzie Głównej Policji o 135. Likwidacji uległo 81 etatów policyjnych, w tym stanowisko służbowe zajmowane przez ww. policjanta. Zaszła zatem konieczność uregulowania jego stosunku służbowego. Komendant wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Potrzeby służby wynikające z ustawowych zadań Policji w garnizonie [...], jak też w szczególności liczbę wakatów, która na dzień 1 kwietnia 2016 r. wynosiła 491 oraz posiadane przez policjanta kwalifikacje zawodowe i doświadczenie przemawiały za podjęciem takiego rozstrzygnięcia. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano w związku ze zmianami organizacyjno - etatowymi w Komendzie Głównej Policji i koniecznością zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania policjanta, na podstawie art. 138 § 1 Kpa, w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów ustawy o Policji związanych z problematyką podejmowania decyzji o przeniesieniu policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz właściwości organów Policji w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzje podejmowane w powyżej określonym zakresie są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że organ zobowiązany jest przy tego typu decyzjach respektować słuszny interes strony i załatwić sprawę w sposób dla niej korzystny, jeśli nie sprzeciwia się temu interes służby. W ocenie organu odwoławczego, rozkaz personalny organu pierwszej instancji nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją zmian organizacyjnych w Komendzie Głównej Policji. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylenie etatu i wprowadzenie nowego oznacza w istocie likwidację wszystkich dotychczasowych stanowisk i utworzenie nowych. Co więcej, organ pierwszej instancji wskazał, że w nowo powstałej komórce prawnej brak jest wolnego etatu radcy prawnego, a podejmując decyzję o przeniesieniu policjanta uwzględnił liczbę wakatów w garnizonie [...], która na dzień 1 kwietnia 2016 r. wynosiła 491, co stanowi 4,97% całego stanu etatowego. Minister zaznaczył nadto, iż podnoszone przez policjanta argumenty związane z jego kwalifikacjami, kompetencjami oraz zdobytym doświadczeniem, nie są kwestionowane przez organ, jednak potrzeby organizacyjne zaważyły na konieczności podjęcia przedmiotowej decyzji. Fakt, iż na skutek zmiany może on zajmować się innymi zadaniami, jest naturalną konsekwencją zmiany miejsca pełnienia służby, a przeniesienie nastąpiło w ramach tej samej miejscowości. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie naruszył istoty art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, nie naruszył również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Organ pierwszej instancji nie naruszył nadto art. 108 § 1 Kpa. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r., w której zarzucił, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy organy posiadały wiedzę o niemożliwości mianowania na równorzędne stanowisko po przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Ponadto skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, na co wskazywał w odwołaniu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie, uwzględniając skargę, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. może ją uchylić, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kpa lub w innych przepisach (pkt 3). Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może także zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie podkreślić należy, że podległość służbowa w służbach zmilitaryzowanych realizuje odmienny cel i odwołuje się do innego systemu wartości niż ochrona interesów i praw podmiotowych usytuowanych na zewnątrz administracji publicznej poszukujących tej ochrony w indywidualnych sprawach rozstrzyganych przed sądami powszechnymi. To ogólne założenie znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych określających ustrój, zadania i sposób działania organów administracji publicznej, a w rozpoznawanej sprawie w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) i w aktach wykonawczych do niej, a w tej konkretnej sprawie również w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 507), co wynika z uregulowania zawartego z lp. 29 tabeli 2, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 857 z późn. zm.) do stanowiska radcy prawnego stosuje się odrębne przepisy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonywania tych zadań jest stopień dyspozycyjności i zdyscyplinowania jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określają przepisy ustawy o Policji i wydane na jej podstawie akty wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów wynikających ze stosunku służbowego. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest zaskarżony rozkaz personalny i postępowanie w wyniku którego został wydany. Sąd kontroluje zatem, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przestrzegał jego zasad. Materialnoprawną podstawę zwolnienia i przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Wskazany przepis ma charakter normy kompetencyjnej, ponieważ określa jedynie organ uprawniony do podjęcia takiej decyzji. Przepisy ustawy o Policji nie pozostawiają jednak wątpliwości, iż zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w których wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki, uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zgodzić się zatem należy z rozważaniami uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę w zakresie charakteru stosunku służbowego policjanta i wyłącznej kompetencji organów Policji do decydowania o polityce kadrowej w Policji i przesunięć kadrowych. Celowość, racjonalność i zasadność zmian stanowisk pracy poszczególnych funkcjonariuszy, tj. przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Tę ustawodawca pozostawił bowiem właściwym przełożonym służbowym, dając im właśnie poprzez wprowadzenie uznania swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu należy ostatecznie wybór postępowania w zakresie polityki kadrowej, a sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ograniczony. Uznaniowość organów Policji nie może być utożsamiana z pozostawieniem im zupełnej dowolności w tym zakresie. Skoro jest to decyzja uznaniowa, to ramy tego uznania wyznacza art. 7 Kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służby, wyrażający się w zagwarantowaniu sprawności działania w realizacji zadań określonych w art. 1 ustawy o Policji, obejmujący także ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego) oraz słuszny interes policjanta. Istotą uznania jest więc rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu policjanta oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Stąd też organ zobowiązany jest do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), jak też uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa. Uznaniowy charakter tego rodzaju decyzji nie może więc prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w szczególności do przepisów mających w sprawie zastosowanie. Stąd też na organie wydającym decyzję w tym zakresie spoczywa obowiązek wykazania równorzędności nowego stanowiska służbowego, a także zasadności i celowości przeniesienia na to nowe stanowisko, czemu winien dać wyraz w jej uzasadnieniu. To z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że organ przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie mające wpływ na treść decyzji. Sporządzone z zachowaniem wymogów prawa uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Pozwala bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów i dokonał prawidłowej ich oceny w świetle przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Działania organów w niniejszej sprawie nie spełniają tych wymogów zwłaszcza w zakresie wykazania, że przeniesienie skarżącego ze stanowiska radcy prawnego w Komendzie Głównej Policji do Komendy [...] Policji jest zasadne i celowe. Organ podejmując taką decyzję powinien najpierw ustalić, czy w jednostce organizacyjnej Policji, do której policjant ma zostać przeniesiony, istnieje stanowisko równorzędne, a w niniejszej sprawie stanowiskiem równorzędnym może być tylko stanowisko radcy prawnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] został przeniesiony do jego dyspozycji i do dnia rozpoznania niniejszej sprawy w dyspozycji tej pozostawał. W tej sytuacji trudno przyjąć, że w Komendzie [...] Policji istniał wakat na stanowisku radcy prawnego, na które skarżący niezwłocznie mógłby być mianowany. Decyzję w sprawie przeniesienia do dyspozycji mógł wcześniej podjąć Komendant Główny Policji, a przeniesienie skarżącego do innej jednostki organizacyjnej powinno nastąpić po uprzednim ustaleniu w jakiej jednostce organizacyjnej Policji istnieje nieobsadzony etat radcy prawnego. Podkreślić należy, iż zakres obowiązków służbowych policjanta zatrudnionego na stanowisku radcy prawnego nie ma nic wspólnego z zakresem obowiązków policjanta pełniącego służbę na innym stanowisku służbowym. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, jaki zakres obowiązków będzie miał skarżący na nowym stanowisku służbowym, a w szczególności czy będzie to stanowisko radcy prawnego. Reasumując stwierdzić należy, że z treści zaskarżonej decyzji, a w szczególności z obszernego jej uzasadnienia, nie wynika dlaczego organy uznały, że zachodzi pilna konieczność zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego radcy prawnego i przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej Policji, nie wykazując w żaden sposób, by istniała taka potrzeba. Organy w swoich rozważaniach całkowicie pominęły treść art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych, z którego jednoznacznie wynika, że radca prawny może być zatrudniony w innej wyodrębnionej komórce lub jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi, przy czym nie można mu polecać wykonywania czynności wykraczający poza zakres pomocy prawnej. Powyżej stwierdzone uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a organy obu instancji nie wyjaśniły w dostateczny sposób przyczyn zajętego stanowiska, nadto uchybienia te należy uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Całkowite pominięcie regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych należy ocenić jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienie. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, który został wydany z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, a w szczególności dokonają oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnią stwierdzone wątpliwości w zakresie relacji pomiędzy przepisami ustawy o Policji, a przepisami ustawy o radcach prawnych, a następnie dokonają jego oceny, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu spełniającemu wymogi, o jakich stanowi art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że są one zasadne w zakresie naruszenia powyżej określonych przepisów postępowania administracyjnego. Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez nie przeprowadzenie stosownych czynności wyjaśniających w zakresie możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne (radcy prawnego) w innej jednostce organizacyjnej Policji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.