II SA/Wa 1454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego: 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2011 r.; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Działający na podstawie stosownych przepisów, w imieniu Wójta O., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił S. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego kierowano się rażącą dysproporcją między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, tj: 182 zł miesięcznie, a opłatami ponoszonymi na mieszkanie w wysokości: 578,28 zł miesięcznie. Organ ustalił, że małżonka zainteresowanego jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, skarżący nie posiada żadnych dóbr oraz zasobów materialnych, nie pracuje (z informacji Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że został wyrejstrowany z dniem 15 sierpnia 2010 r. z powodu odmówienia bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji pracy), potrzeby bytowe rodziny oraz miesięczne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania ponoszą rodzice obojga małżonków. Organ wskazał, że brak jest w oświadczeniu zainteresowanego wysokości deklarownej przez rodziców pomocy, która zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi przychód rodziny ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy oraz podniósł, iż mimo trudnej sytuacji wykazanej w deklaracji, rodzina nie ubiegała się i nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie z dnia 12 kwietnia 2011 r., w którym wskazał, że zarówno on, jak i jego żona nie posiadają żadnych dóbr ani zasobów pieniężnych, mieszkają w wynajętym mieszkaniu. Otrzymują pomoc od rodziców, którzy opłacają ich rachunki. Skarżący podnosi również, że wyrejestrowanie go z urzędu pracy z dniem 15 sierpnia 2010 r. z powodu odmówienie bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji pracy, nie ma wpływu na wnioskowane świadczenie. Po rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, gdyż organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Ustalony przez organ stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia bierze pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w toku postępowania, a jego ocena, zdaniem organu II instancji, jest zgodna z zasadami logicznego rozumowania i tzw. doświadczeniem życiowym. Wysokość dochodów, ustalona przez organ, wynika z danych podanych przez skarżącego w deklaracji o wysokości dochodów, jest zgodna z zaświadczeniem z dnia 18 marca 2011 r. o wysokości świadczeń rodzinnych wypłaconych na rzecz dzieci skarżącego. Nie budzą także zastrzeżeń ustalenia organu dotyczące wydatków ponoszonych w tym okresie przez rodzinę skarżącego. Organ w takim zakresie, jak było to możliwe, ustalił wysokość poniesionych wydatków o charakterze stałym. Organ zaznaczył przy tym, że wyliczenie to obejmuje opłatę czynszową, fundusz remontowy, wywóz śmieci itp, a nie obejmuje wydatków na jedzenie, środki czystości, ubrania i inne (energia elektryczna, gaz, telefon itp). Porównanie ustalonych dochodów z poniesionymi wydatkami (bez wydatków na jedzenie, środki czystości) już prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wydatki przekroczyły dochody o ponad 396,28 zł miesięcznie. Tak wykazaną dysproporcję organy orzekające w sprawie oceniły, jako dającą podstawę do uznania, że skarżący dysponuje środkami, których nie podał, a z których jest w stanie sfinansować także w całości koszty utrzymania swojego mieszkania i na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odmówiły przyznania dodatku. Skarżący w odwołaniu podnosił, że pomagają jego rodzinie rodzice. Jednak nie przedstawił w oświadczeniu wysokości otrzymywanej pomocy. Organ odwoławczy zauważył również, że skarżący ani w toku postępowania, ani w odwołaniu nie podjął próby wyjaśnienia rozbieżności występujących w tym zakresie, twierdząc jedynie, że jego rodzina korzysta z pomocy rodziców. To uprawniało organ do oceny, że S. K. jest w stanie finansować koszty utrzymania mieszkania wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., którym zarzucił: 1) naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), poprzez zastosowanie nadinterpretacji oraz błędnego zastosowania, co pozbawiło skarżącego dodatku mieszkaniowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj; - art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn wraz z przytoczeniem przepisów prawa, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności; - art. 10 Kpa, polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie mi zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Do skargi dołączono oświadczenie matki skarżącego potwierdzające udzielanie pomocy materialnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Orzekanie w zakresie dodatków mieszkaniowych w ramach przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wymaga wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Ta staranność i wnikliwość po stronie organu jest niezbędna dla prawidłowego dysponowania środkami publicznymi i kierowania pomocy w opłacaniu czynszów do osób pomocy tej potrzebującej. Z tych też względów pożądane jest ostrożne i wnikliwe załatwianie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jednakże nie można zapominać, iż wydawane w tym zakresie decyzje nie są decyzjami uznaniowymi, albowiem przepisy wspomnianej ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze wyraźnie wskazują przesłanki generujące przyznanie pomocy. Zatem zadaniem organu jest właściwa ocena materiału dowodowego, pod kątem właściwego zakwalifikowania danego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wypracowana w taki sposób decyzja nie jest uznaniowa, ale opiera się na stwierdzeniu spełnienia przez zainteresowanego określonych przesłanek, uregulowanych przepisami prawa. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta O. z dnia [...] marca 2011 r. cech tych nie spełnia, posiada w znacznej mierze cechy dowolności, a nadto została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Powyższe wady mogły niewątpliwie wpłynąć na treść podjętej w taki sposób decyzji. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie może bazować na domniemaniach zastępujących dowody oraz wadliwym rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego kierowano się rażącą dysproporcją między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, tj: 182 zł miesięcznie, a opłatami ponoszonymi na mieszkanie w wysokości: 578,28 zł miesięcznie. Takie twierdzenie jest wynikiem wadliwego i niezgodnego z treścią przepisu interpretowania przez organ prawa. Okoliczność ta umknęła uwadze organowi odwoławczemu. Artykuł 7 ust. 3 pkt 1 ustawy mówi o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Zatem ustawa generując przesłankę negatywną, nakazuje porównywać dochód wykazany w deklaracji z faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, a nie (jak to uczynił organ) z wysokością opłat ponoszonych na dane mieszkanie. Z treści powyższego przepisu wynika wprost obowiązek organu do ustalania faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy. W tym zakresie organ nie dokonał żadnych ustaleń. Tymczasem poza szeroką gamą środków dowodowych zawartych w przepisach Kpa, ustawodawca wyposażył organ w dodatkowe środki dowodowe, jak żądanie od zainteresowanych stosownych oświadczeń wraz z konsekwencjami płynącymi z odmowy ich złożenia (porównaj ust. 4 omawianego przepisu). Z treści uzasadnień decyzji obu organów wynika, iż mają one wątpliwości co do stanu majątkowego wnioskodawcy, zwłaszcza, iż odmówił on przyjęcia pracy proponowanej przez Urząd Pracy oraz uiszcza opłaty związane z zajmowanym mieszkaniem. Jednakże z samych tych dwóch faktów, bez dokładnego zbadania dlaczego zainteresowany odmówił przyjęcia pracy, skąd czerpał fundusze na dokonanie opłat mieszkaniowych, nie można a priori wysnuć wniosku, iż stan majątkowy zainteresowanego uzasadnia odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym bardziej, iż w postępowaniu przed organem II instancji S. K. wyjaśnia powyższe okoliczności. Wskazać tu także należy, iż zainteresowany wypełnił, na ile umiał i potrafił, wszelkie przewidziane prawem formularze potrzebne do uruchomienia procedury przyznawania dodatku mieszkaniowego. Zatem obowiązkiem organu było nie tylko żądanie od niego stosownego oświadczenia czy wyjaśnienia, ale wytłumaczenie czego oświadczenie to ma dotyczyć, jakie są konsekwencje odmowy jego złożenia. Wreszcie organ powinien skorzystać z możliwości dowodowych wskazanych w przepisach Kpa i przesłuchać zainteresowanego, jego małżonkę, ich rodziców na okoliczność stanu majątkowego rodziny S. i A. K., czy mają oni dodatkowe niż wskazane w deklaracji źródła dochodu, albo majątek. Należało także w sposób właściwy wykorzystać wywiad środowiskowy pracownika socjalnego. Zawarty w aktach administracyjnych sprawy wywiad jest lakoniczny i w ogóle nie odnosi się do problematyki dochodowej zainteresowanego. Zatem trafny jest zarzut skarżącego, iż oba organy rozpatrujące niniejszą sprawę ani nie dokonały rzetelnego zebrania materiału dowodowego, ani nie dokonały przewidzianych prawem czynności informacyjnych wobec skarżącego. Wobec takich wad w zgromadzeniu materiału dowodowego nie jest możliwe wypracowanie prawidłowej decyzji. Trafnie podniesiono w skardze, iż żaden z organów nie wskazał jakie dokumenty ma dodatkowo dostarczyć skarżący. Nie zażądano udokumentowania źródła środków na opłaty związane z mieszkaniem. Nie zażądano także wyjaśnień dlaczego skarżący nie przyjął propozycji pracy. Natomiast wyżej przytoczone i nie do końca wyjaśnione okoliczności organ wskazał jako przyczyny odmowy przyznania świadczenia. Organy nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organy orzekające w sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego winne są, przed wydaniem decyzji, w myśl art. 7 i art. 77 Kpa, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania została naruszona zasada czynnego udziału strony - art. 10 Kpa. GOPS gromadził materiały i dowody np. informacje z Urzędu Pracy w O. oraz z pomocy społecznej w O., które uznał za istotne w sprawie, ale nie poinformował strony o tych dokumentach, nie poinformował o zamiarze wydania decyzji, przez co przed wydaniem decyzji uniemożliwił wypowiedzenia się stronie na temat zebranych dokumentów. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. bezkrytycznie odniosło się do powyższych zarzutów, uznając decyzję organu I instancji, mimo obarczenia jej licznymi i istotnymi dla wyniku sprawy uchybieniami za prawidłową, co z kolei wskazuje na naruszenie zasad kontroli dokonywanej przez organ II instancji (naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa). Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o wskazane wyżej dowody, umożliwi ustosunkowanie się zainteresowanego do zebranego materiału dowodowego i rozważy na nowo sprawę, bacząc na całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i na zasady zawarte w ustawie o dodatkach mieszkaniowych oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, które określają zasady przyznawania dodatku. Reasumując, zebrany materiał dowodowy wymaga zatem gruntownego uzupełnienia we wskazanych wyżej kierunkach. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ powinien dokonać wszechstronnej i kompleksowej jego oceny ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.