II SA/Wa 1454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Podsekretarza Stanu ds. Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej należność z tytułu dodatku inspektorskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Szefa Okręgowego Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej w W. z dnia [...] grudnia 2000 r. przyznającej R.J. należność z tytułu dodatku inspektorskiego z uwagi na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że łączny okres pobierania przez R.J. dodatku inspektorskiego wyniósł 6 lat, 4 miesiące i 17 dni, co w świetle Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1005 ze zm.) stanowi 6 lat przyznania dodatku inspektorskiego. Stwierdził, że okres pozostawania w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej nie może zostać wliczony do czasu pobierania dodatku, bowiem w tym okresie dodatek ten nie był przez żołnierza faktycznie otrzymywany. Organ, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał że rozstrzygnięcie Szefa Okręgowego Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej w W. z dnia [...] grudnia 2000 r. pozostaje w sprzeczności z dyspozycją zastosowanego przepisu, tj. § 7 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia. Od powyższej decyzji R.J. wniósł odwołanie, wskazując, że brak danych dotyczących rzeczywiście pobieranego przez niego uposażenia powoduje, iż przedmiotowa decyzja jest błędna. Podsekretarz Stanu ds. Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z § 46 ust. 2 zarządzenia 30/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. (Dz. Rozk. MON 1993 r., poz. 61), prawo do dodatku (przyznanego na podstawie przepisów zarządzenia) wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego wypłatę. Organ podkreślił, że dodatek inspektorski został przyznany żołnierzowi z uwagi na wykonywanie czynności kontrolno - rozpoznawczych w Inspektoracie Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, a zatem przeniesienie go do dyspozycji wskazuje na ustanie warunków uprawniających do wypłaty niniejszego dodatku. Potwierdza to fakt, że rozkazem dziennym nr [...] Szefa Okręgowego Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej w W. z dnia [...] kwietnia 1997 r. przedmiotowy dodatek został po raz kolejny przyznany z dniem [...] maja 1997 r. oraz, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w okresie od stycznia 1997 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r. nie miał przyznanego dodatku. Zaznaczył, że brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wysokość otrzymywanego przez żołnierza wynagrodzenia powoduje, iż niemożliwym jest przyjęcie, że wynagrodzenie powiększone o dodatek inspektorski faktycznie otrzymywał. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie wnoszącego skargę, nie było nakazu prawnego do wydania decyzji, której nieważność stwierdził organ administracyjny. Podniósł, że decyzja Szefa Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej w zakresie przywrócenia dodatku inspektorskiego jest jedynym dokumentem dla Wojskowego Biura Emerytalnego, na podstawie którego może ustalić wysokość przysługujących mu świadczeń emerytalnych. Ponadto zwrócił uwagę na przewlekłość postępowania przed organem I instancji i wskazał na fakt, że do zaliczenia 7 letniego okresu pobierania dodatku inspektorskiego brakuje miesiąca i 14 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz powtórzona w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), wymaga, aby każdy władczy akt ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela nie tylko miał oparcie w konkretnie wskazanym przepisie prawa, ale również by rozstrzygnięcie pochodziło od organu, który posiada kompetencje do rozpatrzenia spraw danego rodzaju. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podjęta przez Podsekretarza Stanu ds. Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej, działającego we własnym imieniu, a nie w imieniu i z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, wskutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Szefa Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], przyznającej należności żołnierzowi z tytułu dodatku inspektorskiego. Swoją właściwość jako organu odwoławczego Podsekretarz Stanu ds. Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej wywiódł z Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. (Dz. Urz. MON z 2006 r. Nr 21, poz. 270) oraz decyzji nr 175/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 czerwca 2012 r. w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych (Dz. Urz. MON z 2012 r., poz. 214 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu, kierowniczymi stanowiskami Ministerstwa są: 1. Minister, 2. Sekretarz Stanu, 3. Szef SG WP, 4. Podsekretarz Stanu, 5. Dyrektor Generalny. Natomiast, w myśl § 4 ust. 2 pkt 13 regulaminu, osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2-5, są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów (szefów, dowódców, komendantów) przyporządkowanych komórek organizacyjnych i bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych. Z kolei stosownie do Wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych wraz z ich bezpośrednim podporządkowaniem, stanowiącego załącznik do decyzji nr 175/MON, Inspektorat Wojskowy Ochrony Przeciwpożarowej w W. jest bezpośrednio podporządkowany Podsekretarzowi Stanu do Spraw Infrastruktury (l.p. 16). W ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 4 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu organizacyjnego, nie ma mocy prawnie wiążącej i nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia kompetencji Ministra Obrony Narodowej jako organu wyższego stopnia, na Podsekretarza Stanu ds. Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej. Nie jest to bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, a tylko określenie w takim przepisie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania można uznać za wiążące i wyłączające zastosowanie w tym zakresie art. 17 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) wprost wskazał, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej jest zatem, zgodnie z przepisami k.p.a., Minister Obrony Narodowej jako organ sprawujący nadzór nad działalnością tej jednostki organizacyjnej. Trzeba też zwrócić uwagę, że stwierdzenie w regulaminie organizacyjnym Ministerstwa Obrony Narodowej, że podsekretarze stanu są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji dyrektorów (szefów, dowódców, komendantów) przyporządkowanych komórek organizacyjnych i bezpośrednio podporządkowanych jednostek organizacyjnych oraz bezpośrednie podporządkowanie Inspektoratu Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej Podsekretarzowi Stanu do Spraw Infrastruktury, nie czynią z osoby zajmującej przedmiotowe stanowisko kierownicze ani organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., ani też innego organu państwowego lub podmiotu powołanego z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Przypomnieć należy, że źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały określone w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin organizacyjny Ministerstwa Obrony Narodowej bez wątpienia źródłem prawa w rozumieniu ww. przepisu nie jest. Osoby zajmujące kierownicze stanowiska w Ministerstwie Obrony Narodowej nie są organami ani w znaczeniu ustrojowym, ani funkcjonalnym. Dodatkowo wskazać należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż organy administrujące mają kilka cech wspólnych. Są nimi: 1) człowiek lub grupa ludzi (w przypadku organu kolegialnego), 2) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, 3) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, 4) w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji (L. Żakowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym., Warszawa 1999 r. Wydawnictwa Prawnicze PWN (wydanie I). Takich cech Podsekretarz Stanu ds. Infrastruktury nie posiada. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym zbędnym było merytoryczne badanie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a.