II SA/Wa 1455/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu awansu zawodowego nauczyciela mianowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191) utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o nadaniu J. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie Wójta Gminy [...]. Pismem z dnia 29 marca 2012 r. Wójt Gminy M. złożył do [...] Kuratora Oświaty wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie weryfikacji decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2010 r. o nadaniu J. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. [...] Kurator Oświaty zawiadomił Wójta Gminy M. o wszczęciu postępowania w celu zweryfikowania interesu prawnego po stronie Wójta Gminy M. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o nadaniu J. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie Wójta Gminy M. W uzasadnieniu podniesiono, że Wójt Gminy M. nie jest stroną w postępowaniu o nadanie J. M. stopnia nauczyciela mianowanego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r., Wójt Gminy M. wniósł do Ministra Edukacji Narodowej odwołanie od powyższej decyzji [...] Kuratora Oświaty. Minister Edukacji Narodowej w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organu do takiej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie, ponieważ postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Wójta Gminy P. decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], nadającej J. M. stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach Wójta Gminy M., ani też nie wpływa na jego prawa i obowiązki. W świetle powyższego nie można przyznać Wójtowi Gminy M. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i łączących się z tym faktem uprawnień. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wójta Gminy M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał, że organy obu instancji popełniły w procedowaniu istotne uchybienia w sytuacji, gdy obiektywnie istnieją poważne podstawy, by twierdzić, że postępowanie przed Wójtem Gminy P. poprzedzające wydanie aktu nadania awansu zawodowego J. M. obarczone było poważnymi i ciężkimi wadami, które powinny skutkować weryfikacją całości postępowania oraz samej decyzji - aktu awansu zawodowego. Wobec tego skupienie się w zaskarżonej decyzji wyłącznie na badaniu przesłanki interesu prawnego jest całkowicie bezzasadne. Jak wynika z treści art. 147 kpa oraz art. 157 § 2 kpa, wznowienie postępowania, jak również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być wszczynane zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Oczywistym jest, iż w przypadku aktu nadania awansu zawodowego nauczycielowi, praktycznie jedyną stroną postępowania jest zainteresowany nauczyciel, dlatego też trudno dopatrywać się po stronie Gminy bezpośredniej przesłanki udziału jako strony postępowania. Nie mniej jednak, okoliczności wskazywane przez Gminę M. dają również pewne przesłanki do ustalenia po jej stronie interesu prawnego, a zatem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na zasadzie strony. Dalej skarżący wskazał, że decyzja wydana nauczycielowi J. M. skutkowała bezpośrednimi skutkami dla Gminy M. i w tym sensie rozstrzygając o jego prawach i obowiązkach wpływała na prawa i obowiązki Gminy. Konsekwencją bowiem wydania opisanej powyżej, wadliwej decyzji administracyjnej, było zasądzenie w postępowaniu przed Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] od Publicznego Gimnazjum w Z. na rzecz J. M. kwoty [...] złotych wraz z odsetkami, tytułem wyrównania wynagrodzenia do poziomu wynagrodzenia nauczyciela posiadającego stopień awansu zawodowego mianowania. W związku z prawomocnością tego rozstrzygnięcia Gmina dokonała już wypłaty tej kwoty. Ostatecznie zatem konsekwencje finansowe i prawne wadliwej decyzji ponosi Gmina M. jako organ prowadzący dla Publicznego Gimnazjum w Z. Dodatkowo skarżący wskazał, że istotną wadą w postępowaniu zarówno [...] Kuratora Oświaty, jak i Ministra Edukacji Narodowej jest nierozważenie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu, przy bardzo obszernie opisanych przez skarżącego faktach dotyczących podstaw uzyskania przez J. M. aktu awansu. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zatem również błędne z tego powodu, że nawet w przypadku nieuznania argumentacji dotyczącej interesu prawnego Gminy [...], w realiach niniejszej sprawy, winno się doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Wójta Gminy M. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że organ rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o nadaniu J. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, wszczynając w tym przedmiocie postępowanie, a następnie umarzając je na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie Wójta Gminy M., istotnie uchybił przepisom postępowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem sformalizowanym i ściśle uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego też wszelkie odstępstwa od wskazanych tam reguł jawią się jako ich naruszenie i mogą skutkować wadliwością wydanych rozstrzygnięć. Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji nie miały jakichkolwiek wątpliwości co do faktu, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji Wójt Gminy M. nie może być stroną tego postępowania, ponieważ nie brał on też udziału w sprawie nadania J. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. [...] Kurator Oświaty, informując wnioskodawcę o wszczęciu postępowania, wskazał bowiem, że w pierwszej kolejności zostanie zweryfikowany interes prawny wnioskodawcy. Zatem organom obu instancji uszła uwadze treść art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy osoba wnosząca podanie nie ma statusu strony, organ ma obowiązek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Powyższy przepis ma też zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Co oznacza, że dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek tj. zastosować art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia (por. M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071)., teza 16, LEX nr 430697). Należy zatem przyjąć, że w niniejszym postępowaniu organy nie miały podstaw do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko po to, by postępowanie to następnie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Z orzecznictwa i doktryny wynika, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, ani [...] Kurator Oświaty, ani Minister Edukacji Narodowej nie mieli wątpliwości, co do tego, że Wójt Gminy M. nie był stroną postępowania w sprawie nadania J. M. stopnia awansu nauczyciela mianowanego, a zatem nie miał też interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący sam bowiem przyznaje, że nie brał udziału w postępowaniu o nadanie J. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, a zatem nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Upatruje jednak swój interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na konsekwencje finansowe, jakie poniósł jako organ prowadzący szkołę, w której pracował nauczyciel. Należy jednak stwierdzić, że w ocenie Sądu, owe konsekwencje finansowe wynikają z prawomocnego wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w którym zasądzono od Publicznego Gimnazjum w Z. na rzecz J. M. kwotę [...] zł wraz z odsetkami tytułem wyrównania wynagrodzenia do poziomu wynagrodzenia nauczyciela posiadającego stopień awansu zawodowego mianowania, a nie z decyzji o nadaniu stopnia awansu. Dlatego też domaganie się stwierdzenia nieważności tejże decyzji, prowadzi faktycznie do obejścia prawa i skutków prawnych wynikających z prawomocnego wyroku sądu pracy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, w którym wskazuje, że organy obu instancji nie rozważyły możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu, przy bardzo obszernie opisanych przez skarżącego faktach dotyczących podstaw uzyskania przez J. M. aktu awansu, należy wskazać, że również ten zarzut jest bezpodstawny. Przyjmuje się co prawda w orzecznictwie, że po odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, organ może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności o ile dostrzeże występowanie w kwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jednak brak wszczęcia takiego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Zatem brak jest możliwości czynienia zarzutów organowi z powodu niepodjęcia z urzędu takiego postępowania (por. cyt. powyżej M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego"). Konkludując w ocenie Sądu zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej pomijając w sprawie art. 61a § 1 kpa istotnie naruszyły przepisy postępowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu i zastosują się do nich. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. art. 200 i 205 § 2 cytowanej ustawy.