II SA/Wa 1455/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Stanisław Marek Pietras, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.B., R.B., M.B., J.B. i L.B. reprezentowanych przez przedstawicieli ustawowych A.B. i R.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji solidarnie na rzecz A.B., R.B., M.B., J.B. i L.B. reprezentowanych przez przedstawicieli ustawowych A.B. i R.B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów procesu. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 355 ze zm), dalej ustawa, i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j: Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), dalej rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendanta [...] Policji nakazującej R. B., A. B., M. B. i małoletnim L. B. i J. B. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...] została przydzielona R. B. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji. Osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkiwania zostali żona zainteresowanego A. B. oraz dzieci M. B., L. B. i J. B. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Komendanta [...] Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, z dniem 7 stycznia 2016r. zwolniono R. B. ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 61 k.p.a., powiadomił wyżej wymienione osoby o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendant [...] Policji nakazał R. B., A. B., M. B. oraz małoletnim L. B. i J. B. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji R. B. złożył odwołanie, w którym wskazał, że Policji służył od [...] listopada 1994 r. do [...] stycznia 2016 r. W momencie podpisywania umowy najmu powyższego lokalu, był zapewniany, że pomimo zapisu w umowie, iż lokal jest na czas pełnienia służby, po przejściu na emeryturę "nikt mnie z niego nie wypędzi". Ponadto skarżącego zapewniano, że w niedługim czasie wszystkie lokale przy ul. [...] zostaną przeklasyfikowane na mieszkania docelowe dla policjantów. W tym przekonaniu utwierdził go fakt, iż został skreślony z listy oczekujących na mieszkanie służbowe. Wskazał, że czuje się wraz z rodziną oszukany przez instytucję, która stoi na straży ładu i porządku. Komendant Główny Policji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji oraz członkowie jego rodziny posiadają prawo do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery. Bezspornym jest, że zajmowany przez strony lokal nosi status tymczasowej kwatery przydzielonej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowość lub do innej jednostki organizacyjnej Policji; upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego; wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7 i 9 oraz w art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji. Z analizy powyższego przepisu wynika, że zaistnienie jednej z przesłanek w nim określonych skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji organ kończy w formie decyzji administracyjnej. Organ stwierdził, że bezspornym w sprawie jest fakt, że R. B. został z dniem [...] stycznia 2016 r. zwolniony ze służby w Policji. Komendant Główny Policji uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja znajduje potwierdzenie w przepisie materialnoprawnym, tj. w § 13 ust. 1 pkt 1 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów Konstytucji RP art. 30 i art. 71 ust. 1 poprzez nieposzanowanie ochrony godności człowieka poprzez nieposzanowanie zasady ochrony dobra rodziny oraz wybiórcze traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji, poprzez dokonywanie eksmisji na bruk przez organ państwowy, - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do całości materiału dowodowego i niewykazanie dlaczego nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego w rodzinie, nie ustalono czy skarżący mają inne lokum do zamieszkania, czy mają dochody na pozyskanie lokalu mieszkalnego na rynku komercyjnym, oraz na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R. B. wskazał, że w lokalu zamieszkuje wraz z rodziną od 2003 r. Pomimo wieloletniej służby przydzieloną miał tylko kwaterę tymczasową. Pomimo wcześniejszych zapewnień przełożonych, po odejściu ze służby natychmiast została wydana decyzja o opróżnieniu lokalu. Wskazał, że w tym samym budynku mieszkalnym zajmowane są lokale mieszkalne przez osoby niebędące na służbie wiele lat, a ich lokale nie zostały im wypowiedziane. Podniósł, iż są dużą rodziną, a jedyne źródło utrzymania stanowi emerytura skarżącego, zatem nie stać ich na wynajęcie mieszkania na rynku komercyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał też, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych", a wyłącznie w przypadku dyscyplinarnego wydalenia ze służby policjant traci prawo do lokalu mieszkalnego - art. 88 ust. 3. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, został zawężony i wyczerpująco wymieniony w ustawie o Policji (funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214), której postanowienia w art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Do mieszkań tych należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Tym samym jeżeli skarżący oraz członkowie jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego, to w świetle cytowanego przepisu art. 88 ustawy pragmatycznej R. B. posiada prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli pod względem legalności podlegała decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazującą R. B., A. B., M. B. i małoletnim L. B. i J. B. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji organ wskazał art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Przepis art. 97 ust. 1 ma charakter delegacyjny i stanowi, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Wskazany przez organ przepis art. 97 ust. 5 ustawy określa jedynie formę wydania decyzji stanowiąc, iż o przydziale i opróżnieniu lokalu organ orzeka w formie decyzji. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zatem podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis rozporządzenia wykonawczego - § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., który stanowi, iż opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji, który nie został wskazany w komparycji decyzji, ale powołany w jej uzasadnieniu. Wskazując jako podstawę materialnoprawną decyzji przepis wykonawczy uszło uwadze organu, iż jego zastosowanie w niniejszej sprawie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych i skarżący był już wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 97 ust. 4) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 97 ust. 5 ustawy). Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób ewidentny wskazuje, iż skarżący, pełniąc służbę stałą w Komendzie [...] Policji w [...] warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, iż powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie z policjantem zawarto umowę najmu i nałożono na niego obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy. Przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa. Taki zaś przymiot normy usytuowanej wyżej w systemie prawa mają przepisy ustawy. Hierarchię źródeł prawa ustanawia w art. 87 Konstytucja, stanowiąc, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przypadku sprzeczności normy ustawowej z normą zawartą w akcie wykonawczym te ostatnie nie mogą być stosowane. Oznacza to, iż organy nie mogą stosować przepisów podustawowych w sposób sprzeczny z ustawami lub Konstytucją. Tym samym Sąd uznał, iż skarżący posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy. ul. [...]. Wynika on z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] (k-5 akt administracyjnych), którą to decyzją przedmiotowy lokal został mu przydzielony. Wskazać należy, iż powyższy pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 842/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd podziela i uznaje za własny. Decyzja ta nie została przez organ, jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Reasumując, nie można było uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 P.p.s.a.