II SA/Wa 1458/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej H. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") z dnia [...] maja 2019 r. o numerze [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. H. W. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Prezesa ARiMR o udostępnienie informacji publicznej poprzez poddanie anonimizacji i przesłanie kserokopii następujących dokumentów: 1) protokołów przekazania-odbioru, jakie w mechanizmie "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" Federacja Polskich Banków Żywności dostarczyła do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. w 2014 i 2015 r. w celu potwierdzenia realizacji dostaw owoców i warzyw do Banków Żywności, dokonanych w terminie od 15 października 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. przez rolników i grupy producentów; 2) decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] w sprawie udzielenia wsparcia lub częściowego wsparcia w mechanizmie "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw", które ten Dyrektor wydał dla rolników i grup producentów, którzy dostarczyli swoje produkty do Banków Żywności zgodnie z protokołami przekazania-odbioru, jakie Federacja Polskich Banków Żywności dostarczyła do OT ARR w [...] w 2014 i 2015 r. Pismem z dnia 2 maja 209 r. organ udzielił Skarżącej odpowiedzi w zakresie puntu 1 wniosku, jak również w zakresie punktu 2 poprzez przesłanie zanonimizowanych kopii trzech decyzji wydanych w stosunku do osób prawnych, tj. "[...]" Sp. z o.o., Grupy Producentów [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw". Jednocześnie organ wskazał, iż w zakresie pytania zawartego w punkcie 2 wniosku, dotyczącego decyzji wydanych na rzecz osób fizycznych, odpowiedź zostanie udzielona nie później niż do dnia 19 czerwca 2019 r., z uwagi konieczność dokonania analizy formalno-prawnej tego żądania pod kątem ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ARiMR odmówił Skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kopii decyzji wydanych na rzecz osób fizycznych w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" w latach 2014 i 2015. W uzasadnieniu organ wskazał, że udostępnienie informacji w zakresie żądania zawartego w punkcie 2 wniosku podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osób fizycznych, których dotyczą decyzje wydane w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" w latach 2014 i 2015. Zdaniem organu wynika to z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r., str. 1 ze zm.; zwanego dalej: "RODO"). W ocenie Prezesa ARiMR, udostępnienie wnioskowanych danych mogłoby pozwolić na ujawnienie informacji dotyczących sfery prywatnej osób fizycznych, do których skierowano decyzje administracyjne wskazane w punkcie 2 wniosku, a tym samym umożliwiłoby bezpośrednią identyfikację tych osób oraz ustalenie ich sytuacji majątkowej. Końcowo organ zauważył, że w ramach omawianego mechanizmu wydano blisko 3 tysiące decyzji, m. in. w sprawie udzielenia wsparcia, zaś ich anonimizacja obejmowałaby kluczowe elementy i prowadziła do efektu tożsamego z odmową udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2019 r. Skarżąca wniosło o jej uchylenie oraz zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, a tym samym ograniczenie konstytucyjnego prawa do jej uzyskania; 2) naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3) bezzasadne powołanie się na definicję zawartą w art. 4 pkt 1 RODO. Rozwijając zarzuty podniosła, że organ udostępnił jej kopie 3 decyzji, o które w ogóle nie wnioskowała, bowiem jej żądanie ograniczało się do kopii tych decyzji, które zostały wydane na rzecz osób dokonujących dostaw owoców i warzyw do Banków Żywności za pośrednictwem Federacji Banków Żywności, co Agencja może łatwo "skorygować" na podstawie protokołów przekazania-odbioru dostarczonych przez Federację do OT ARR w [...]. Zaznaczyła przy tym, iż Dyrektor OT ARR w [...] wydał 45 decyzji na rzecz rolników, którzy podpisali "umowy składu" z Federacją, a nie jak wskazuje Prezes – 3 tysiące. Skarżąca zauważyła także, że zgodnie z przepisami wskazanych przez nią rozporządzeń unijnych, na stronie Ministerstwa Rolnictwa udostępniany jest wykaz beneficjentów, który jest jawny w zakresie imienia, nazwiska bądź nazwy podmiotu, gminy i kodu pocztowego beneficjenta, a także kwoty płatności dla każdego działania finansowanego z funduszy unijnych. Zaznaczyła przy tym, iż interesujące ją dane dotyczyły lat 2014-2015, które nie są już dostępne, bowiem obecnie udostępnione są dane z lat 2016-2018. Skoro zatem Skarżąca zwróciła się o przesłanie zanonimizowanych decyzji, mimo tego, iż większość danych beneficjentów jest jawna, to odmowa ich udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych – jest bezzasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić również należy, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez Skarżącą informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Prezes ARiMR był podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia, jeżeli znajdowały się one w jego posiadaniu. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż choć przedmiotem żądania Skarżącej były decyzje wydane przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...], to wystąpienie z wnioskiem do Prezesa ARiMR było uprawnione. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 i poz. 1503), z dniem 31 sierpnia 2017 r. zniesiono Agencję Rynku Rolnego. W związku z tym, część dotychczasowych zadań zlikwidowanej Agencji Rynku Rolnego, w tym dotyczących m.in. wsparcia w sektorze owoców i warzyw, przejęła jako zadania własne ARiMR (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 i 2048) w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r.). Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przystępując do wyłuszczenia motywów, jakie doprowadziły do uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, iż organ nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu jej żądania zawartego w punkcie 2 wniosku. Z jego treści jednoznacznie wynika bowiem, że Skarżąca nie domagała się przesłania jej wszelkich decyzji wydanych w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" w latach 2014 – 2015, lecz jedynie kopii decyzji wydanych na rzecz tych rolników i grup producentów, którzy dostarczyli swoje produkty do Banków Żywności. Natomiast sentencja zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że odmowa udostępnienia obejmuje wszystkie decyzje wydane w tym okresie i w ramach tego mechanizmu na rzecz bliżej niezidentyfikowanego kręgu osób fizycznych. Skoro zatem organ już na wstępie dokonał wadliwej oceny zakresu żądania, to nie można było zaaprobować odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nie sposób bowiem kwestionować, że ochrona prywatności musi dotyczyć konkretnych osób fizycznych, a nie jakiejś abstrakcyjnej grupy osób, na rzecz których wydano w jakimś okresie decyzje o udzieleniu wsparcia w ramach omawianego mechanizmu. Jeśli organ dostrzega natomiast, że udostępnienie informacji publicznej spowoduje naruszenie prywatności osoby fizycznej, to musi chodzić o zindywidualizowaną osobę i konkretne jej dobra, których ochrony osoba ta żąda, bowiem należą one do sfery jej prywatności. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy organ nie wskazał, których osób prywatność ochrania, a mimo tego przyjął, że udostępnienie decyzji Skarżącej umożliwiłoby bezpośrednią ich identyfikację oraz ustalenie ich sytuacji majątkowej. W ocenie Sądu, stanowisko takie nie może być jednak wyrażone bez analizy każdej decyzji pod kątem zawartych w niej danych wrażliwych. Aby tego jednak dokonać, organ musi przede wszystkim jednoznacznie ustalić, o które decyzje Skarżąca wystąpiła, a następnie je zidentyfikować w swoich zasobach i dokonać analizy ich treści w omawianym zakresie. Należy przy tym mieć na względzie również to, że Skarżąca zwróciła się o kopie zanonimizowanych decyzji w zakresie "danych wrażliwych", zatem nie domagała się podania imion i nazwisk czy nazw beneficjentów, a także ich adresów. W konsekwencji nie wystarczy tylko ogólnikowe powołanie się na możliwość "ustalenia sytuacji majątkowej" adresatów decyzji, lecz organ winien wykazać z uwagi na jakie konkretne informacje zawarte w treści decyzji, których anonimizacja nie byłaby możliwa, odmawia ich udostępnienia z uwagi na ochronę prywatności danej osoby fizycznej. Skutkiem powyższego uchybienia było również to, że Prezes ARiMR nie ustalił czy adresaci decyzji w ogóle żądają ochrony swojej prywatności. Pamiętać bowiem trzeba, iż w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. postanowiono, że ograniczenie to nie dotyczy przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że co do zasady podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej nie może podejmować się ochrony prywatności osób fizycznych niejako z urzędu. Pojęcie prywatności jest bowiem immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, iż również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej. Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy – po pierwsze – pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p., stanowią dla niej materię, którą uważa za pozostającą w sferze jej prywatności, a – po drugie – czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, iż ujawnienie pewnych, dotyczących jej danych nie narusza sfery jej prywatności. W konsekwencji oznacza to, że podmiot zobowiązany każdorazowo, zanim podejmie się ochrony prywatności danej osoby, musi zwrócić się do niej z pytaniem, czy życzy on sobie tego, aby w danym konkretnym przypadku chronić jej prywatność. Dopiero natomiast złożenie oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia podmiot do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych. Niezależnie zatem od tego, że Prezes ARiMR nie umotywował bliżej, z jakich względów poddanie decyzji procesowi anonimizacji nie zagwarantuje ochrony prywatności jej adresatów, to akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska adresatów decyzji w zakresie ochrony ich prywatności Mimo tego zatem, że podstawą skarżonej decyzji Prezes ARiMR uczynił normę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, to nie ustalił tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się stosownej ochrony danych wrażliwych. Podsumowując wszystko powyższe Sąd stwierdził, że Prezes ARiMR nie ustalił kręgu osób fizycznych, których dotyczył wniosek, a co za tym idzie nie przeprowadził analizy każdej z decyzji pod kątem zawartych w niej danych podlegających ochronie, a nadto podjął się ochrony prywatności nieokreślonych osób fizycznych z urzędu. Tym samym uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia przepisów postępowania doprowadziły zatem do uwzględnienia skargi, natomiast dokonywanie przez Sąd oceny podniesionych w niej zarzutów natury merytorycznej, uznać należało za przedwczesne. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie punktu 2, organ będzie obowiązany ustalić w pierwszej kolejności jego zakres przedmiotowy. Pamiętać przy tym należy, że wszelkie wątpliwości co do treści żądania, organ może wyjaśniać zwracając się do Skarżącej o jego sprecyzowanie. Dopiero jednoznaczne ustalenie, o które decyzje Skarżącej chodzi, pozwoli Prezesowi ARiMR na ocenę dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej, o ile oczywiście żądana informacja znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji, gdyby organ ponownie zmierzał do ochrony prywatności osób fizycznych, weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną w tym zakresie. Wszelkie zaś ponadnormatywne czynności, jakie organ były obowiązany podjąć w celu spełnienia żądania Skarżącej (np. nakład pracy wymagający użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych), winny być oceniane wyłącznie w kontekście przetworzenia informacji, nie zaś ochrony prywatności osób fizycznych. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 tej ustawy.