II SA/Wa 146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Kube (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika [...] - oddala skargę - Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 811), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o cofnięciu dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "[...]." autorstwa G.K. (numer ewidencyjny w wykazie [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 16 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli wydawca złożył oświadczenie o spełnianiu przez podręcznik warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 tej ustawy, a podręcznik nie spełnia tych warunków minister właściwy do spraw oświaty i wychowania cofa dopuszczenie tego podręcznika do użytku szkolnego. Organ wskazał, że podręcznik "[...]." autorstwa G.K. został dopuszczony do użytku szkolnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], a po złożeniu w dniu [...] marca 2015 r. przez [...] Sp z o.o. z siedzibą w [...] oświadczenia o spełnianiu przez podręcznik warunków, określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy, wraz z przygotowanym do publikacji egzemplarzem podręcznika został dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa i wpisany do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego. W toku postępowania ustalił, że przedmiotowy podręcznik zawiera odwołania do materiałów dydaktycznych zamieszczonych na płycie CD dołączonej do podręcznika. Płyta CD obejmuje także pliki potrzebne do realizacji ćwiczeń z podręcznika oraz dodatkowe zadania i materiały uzupełniające. Powyższe odwołania zawarte w treści podręcznika dotyczą plików takich jak: dokumenty tekstowe, prezentacje, arkusze, bazy danych, zdjęcia i filmy. Stwierdził, że celem ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw było wyeliminowanie praktyk polegających na dołączaniu do podręcznika jakichkolwiek dodatkowych materiałów dydaktycznych na jakimkolwiek nośniku, w tym na płycie CD lub innym nośniku elektronicznym. Podręcznik stanowi pełnowartościową całość i nie powinien zobowiązywać ucznia do sięgania do innych materiałów, zamieszczonych na nośniku elektronicznym dołączanym do podręcznika lub np. na stronie internetowej wydawcy danego podręcznika, albo innych materiałów dydaktycznych publikowanych przez określonego wydawcę. Jedynym wyjątkiem od tej reguły są podręczniki do zajęć z zakresu języka obcego nowożytnego, języka mniejszości narodowej, etnicznej i języka obcego nowożytnego ukierunkowanego zawodowo. W tej sytuacji organ mając na względzie, że podręcznik "[...]." autorstwa G.K. zawierał odwołania do płyty CD, a zatem nie spełniał warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy, był zobowiązany do cofnięcia dopuszczenia do użytku szkolnego przedmiotowego podręcznika. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego niewłaściwego powoływania się na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. z 2014 r., poz. 909) wyjaśnił, że wszystkie podręczniki wpisane do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego, dostosowanych do wieloletniego użytkowania, zarówno te, które zostały dopuszczone do użytku szkolnego przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, jak i po dniu jej wejścia w życie muszą być opracowane w jednakowy sposób, a zatem spełniać zarówno przesłanki ustalone w art. 22ao ustawy, jak i szczegółowe warunki określone w powołanym rozporządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i uznanie, że płyta CD dołączona do podręcznika nie może stanowić jego integralnej części, a dołączenie oznacza, iż podręcznik zawiera odwołania i polecenia wymagające korzystania z dodatkowych materiałów dydaktycznych, mimo że został dopuszczony do użytku szkolnego wraz z płytą CD, b) § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników, poprzez jego błędne zastosowanie przy ocenie i interpretacji warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy podręcznik został dopuszczony do użytku szkolnego na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie rozporządzenia, co skutkowało błędnym dokonaniem interpretacji art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej (tj. dokonaniem interpretacji w świetle rozporządzenia), a także przez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego wynika, iż elektroniczne nośniki danych mogą stanowić integralną część podręcznika jedynie w stosunku do podręczników do nauki języków obcych, 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy, a także niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów co do zawartości i przeznaczenia plików zapisanych na płycie CD załączonej do podręcznika oraz funkcji, jaką pliki te spełniają w kontekście całego podręcznika, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem błędnie ustalił, że płyta CD nie stanowi integralnej części podręcznika, b) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 22ao ust. 1 ustawy o systemie oświaty, podręcznik może mieć postać papierową lub elektroniczną. Nie można zatem wykluczyć, że jeden podręcznik może obejmować obie formy. Ta błędna interpretacja niesłusznie doprowadziła organ do wniosku, że wyłączona jest całkowicie możliwość załączenia płyty CD do podręczników, jako integralnego ich komponentu, co w przypadku przedmiotu szkolnego jak informatyka ma szczególne znaczenie, bowiem uczeń musi mieć dostęp do dokumentów komputerowych. Ponadto wydawnictwo nie stosuje i nigdy nie stosowało praktyk polegających na dołączaniu dodatkowych materiałów "nieuzasadnionych dydaktycznie" mających na celu uzyskanie dodatkowych przychodów, a sprzedaż kompletu podręcznika z płytą nie ma żadnego wpływu na trwałość podręcznika. Podkreśliła, że rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 r. określa szczegółowe warunki, jakie muszą spełniać dopuszczane do użytku szkolnego podręczniki (§ 1 pkt 1 rozporządzenia), a także procedurę ich dopuszczania (§ 1 pkt 2-6 rozporządzenia). Odnosi się zatem do podręczników będących w trakcie lub przed dopuszczeniem ich do użytku szkolnego, nie do już poprzednio dopuszczonych. To koresponduje z treścią art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, z którego wyraźnie wynika, że jedyny zakres, w jakim podręcznik powinien zostać dopasowany do wymogów ustawy jest zawarty w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy. Z kolei z przepisu art. 17 ustawy zmieniającej jednoznacznie wynika, że do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy postępowań w sprawach o dopuszczenie do użytku szkolnego podręczników stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc do postępowań niezakończonych stosuje się przepisy zawarte w ustawie przed zmianą, to tym bardziej te same przepisy powinny mieć zastosowanie w postępowaniach zakończonych. Ze wskazanych powyżej argumentów wynika, że Minister Edukacji Narodowej błędnie i niesłusznie powołuje się w tym przypadku na rozporządzenie, ponieważ dotyczą one dopuszczania nowych podręczników, a nie przypadku opisanego w art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ponadto z treści § 2 ust. 4 rozporządzenia nie można odczytywać jako wyjątku i twierdzić, że podręczniki inne niż podręcznik do nauki języków obcych nie mogą zawierać załączników w postaci elektronicznej. Niezależnie od powyższego organ powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie oznacza to dokonanie oceny zawartości płyty CD dołączonej do podręcznika, w celu sprawdzenia zgodności podręcznika z wymogami zawartymi w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić dokładne i indywidualne postępowanie dowodowe ustalając stan faktyczny i wyjaśniając, jak stan faktyczny przedstawia się w świetle przepisów prawa. W tym więc przypadku, treść plików zapisanych na płycie i dołączonych do podręcznika powinna zostać poddana indywidualnej ocenie celem ustalenia, czy stanowi integralną część podręcznika. Takie postępowanie nie zostało przeprowadzone w I instancji, a zatem powinno ulec uzupełnieniu w ramach postępowania z wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 811 ze zm.), wydawcy podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego m.in po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zgodnie z art. 17 ust. 1 dostosują te podręczniki, z zastrzeżeniem art. 18 i art. 19, do warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 marca 2015 r. – w przypadku podręczników do danych zajęć edukacyjnych w klasie IV szkoły podstawowej, klasie I gimnazjum i klasie I szkoły ponadgimnazjalnej. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu, jeżeli podręcznik dopuszczony do użytku szkolnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz podręcznik dopuszczony do użytku szkolnego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zgodnie z art. 17 ust. 1: 1) spełnia warunki określone w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, albo 2) spełnia warunki określone w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz został dostosowany do warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą – wydawca składa do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oświadczenie o spełnianiu przez podręcznik warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przygotowany do publikacji egzemplarz podręcznika, a w przypadku podręcznika, o którym mowa w pkt 2 – także informację o zmianach wprowadzonych w związku z dostosowaniem podręcznika, w terminach, o których mowa w ust. 1. Natomiast według brzmienia ust. 3, podręcznik wobec którego złożono oświadczenie, o którym mowa w ust. 2, zostaje dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa i wpisany do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego, o którym mowa w ust. 11. W rozpoznawanej sprawie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w dniu [...] marca 2015 r. złożyła oświadczenie o spełnianiu przez podręcznik "[...]." autorstwa G. K., dopuszczony do użytku szkolnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 nr [...] (numer ewidencyjny w wykazie [...]), warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), zaś pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., na mocy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, podręcznik został dopuszczony do użytku szkolnego z mocy prawa i wpisany do wykazu podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego, spełniających warunki, o których mowa w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy. Stosownie do treści ust. 4 powołanego wyżej przepisu, jeżeli wydawca złożył oświadczenie, o którym mowa w ust. 2, a podręcznik nie spełnia warunków określonych w art. 22ao ust. 3 pkt 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze decyzji administracyjnej, cofa dopuszczenie tego podręcznika do użytku szkolnego i ten przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji cofającej dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika "[...]" autorstwa G. K. Z kolei w myśl art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty, podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli nie zawiera odwołań i poleceń wymagających korzystania z opracowanych przez określonego wydawcę dodatkowych materiałów dydaktycznych przeznaczonych dla ucznia. Powyższy podręcznik zawiera, czego strona skarżąca nie kwestionuje, odwołanie do materiału dydaktycznego zamieszczonego na płycie CD, która jest do niego załączona. Zatem – w ocenie Sądu – jest to dodatkowy materiał dydaktyczny w rozumieniu art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty, bowiem – jak słusznie zauważa organ – pełni on rolę wspomagającą nauczanie, przydatny do ćwiczeń określonych umiejętności albo poszerzających wiedzę w zakresie danej dziedziny nauczania, których nie zawarto w podręczniku. Za powyższym przemawia również wykładnia celowościowa, bowiem w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej stwierdzono, że "potrzebna jest również zmiana formy dostępnych obecnie na rynku podręczników, tj. odejście od praktyki oferowania przez rynek coraz obszerniejszych, nieuzasadnionych dydaktycznie, pakietów edukacyjnych, korzystanie z których często zastępuje inne ważne na początkowym etapie kształcenia aktywności dzieci. W praktyce wydawniczej utrwalił się trend obudowywania treści nauczania zbyt dużą liczbą materiałów ćwiczeniowych ograniczających samodzielność ucznia i kreatywność nauczyciela." Nie można stracić z pola widzenia i tego, że jeżeli prawodawca zamierzał uczynić wyjątek od tej reguły, to w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. z 2014 r., poz. 909), w § 2 ust. 4 ustanowił wprost, że w przypadku podręcznika do zajęć z zakresu danego języka obcego nowożytnego w klasach I-III szkoły podstawowej i podręcznika do danego języka obcego nowożytnego w klasach IV-VI szkoły podstawowej, w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej, podręcznika do języka mniejszości narodowej, etnicznej i języka regionalnego oraz części podręcznika do kształcenia w zawodzie w zakresie języka obcego nowożytnego ukierunkowanego zawodowo, do którego dołączono nagrania dźwiękowe na elektronicznym nośniku danych, rozwijające sprawność rozumienia ze słuchu, nagrania te stanowią integralną część podręcznika. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ błędnie zastosował powołany wyżej przepis rozporządzenia oraz dokonał błędnej jego wykładni wyjaśnić należy stronie skarżącej, że Minister Edukacji Narodowej nie zastosował tego przepisu, bowiem nie zawarł go w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia, tylko powołał się na niego w jego uzasadnieniu. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów co do zawartości załączonej płyty CD należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący organ wskazał, że załączona do podręcznika płyta CD zawiera pliki potrzebne do realizacji ćwiczeń z podręcznika oraz dodatkowe zadania i materiały uzupełniające. Odwołania zawarte w treści podręcznika dotyczą plików takich jak dokumenty tekstowe: Usługi internetowe (str. 10), Poczta (str. 39), Tekst 1-3 (str. 61), Elementy typografii (str. 63), Rozkład jazdy, Podróże, Komunikacja (str. 66), Lista, Zasady netykiety (str. 67); prezentacje: Zagadka (str. 83), Matematyka, Turcja (str. 102); arkusze: Frekwencja (str. 105), Podróże (str. 107), Egzamin (str. 110), bazy danych: Stadnina1 (str. 136), Magazyn dżemów (str. 142); zdjęcia: Pomnik (str. 163), Teneryfa (str. 186); filmy: Kogut, Film 1,2,3, (str. 176). Natomiast według jednoznacznego brzmienia przepisu art. 22ao ust. 3 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty oraz przeprowadzonej już wyżej analizy prawnej, zbędne było badanie przeznaczenia oraz funkcji zawartych na płycie plików w kontekście całego podręcznika. Rację należy przyznać stronie skarżącej, że przepis art. 22ao ust. 1 stanowi, że podręcznik może mieć postać papierową lub elektroniczną. Oznacza to, że spójnik "lub" pozwala na wydanie podręcznika w formie papierowej oraz w formie elektronicznej, bądź w obu tych formach, lecz regulacja ust. 4 ma charakter przepisu szczególnego, wykluczającego, co już wyżej wykazano, odwoływanie się w podręczniku mającym formę papierową, do dodatkowych materiałów dydaktycznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.