II SA/Wa 1460/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. I. na rozkaz personalny Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku specjalnego uchyla zaskarżony rozkaz personalny Komendant Służby Ochrony Państwa, dalej: "Komendant SOP", "organ", rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 162 ust. 1 - 6 i ust. 8 i 9 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 325) zwanej dalej: "ustawą o SOP", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej dalej: "k.p.a.", oraz § 2 pkt 1 w związku z § 3 oraz § 2 pkt 4 w związku z § 6 pkt 3 oraz § 2 pkt 8 w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2023 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. poz. 1601) ustalił od dnia [...] sierpnia 2024 r. do dnia [...] lipca 2025 r. dla funkcjonariusza SOP [...] A. I., dalej: "funkcjonariuszka", "skarżąca", na stanowisku [...], wysokość dodatku specjalnego równą 5% należnego uposażenia zasadniczego oraz pozostawił od dnia [...] maja 2024 r. na ww. stanowisku służbowym: • dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych - w wysokości 20% należnego uposażenia zasadniczego, • dodatek, uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za posiadanie kwalifikacji lub uprawnień specjalistycznych i realizację zadań służbowych wymagających posiadania uprawnień radcy prawnego - w wysokości 40,2% kwoty bazowej, • dodatek za pełnienie służby na obszarze miasta [...] w rozumieniu ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] W. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) - w wysokości 31,5% kwoty bazowej. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał ww. rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z ustaleń w sprawie, rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2024 r. A. I. otrzymała w dniu [...] czerwca 2024 r. W dniu [...] czerwca 2024 r. do Komendanta SOP wpłynęło pismo funkcjonariuszki zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego", w którym to piśmie ww. nie zgodziła się z rozkazem personalnym, w przedmiocie dodatków do uposażenia zasadniczego i wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 k.p.a. o stwierdzenie jego nieważności, z uwagi na wydanie rozkazu z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku zarzuciła szereg naruszeń przepisów prawa. Organ zwrócił uwagę, że wniosek z dnia [...] czerwca 2024 r. został wniesiony w ustawowym terminie do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przywołanym rozkazem. Organ powziął wątpliwości, co do jego charakteru i pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. wezwał funkcjonariusza do konkretnego sprecyzowania żądania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, pod rygorem uznania rzeczonego pisma za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W udzielonej pisemnej odpowiedzi z dnia [...] lipca 2024 r. A. I. poinformowała, że jej wniosek (odsyłając do jego tytułu, treści i podstawy prawnej) zawiera jasno - w jej ocenie - określone żądanie i pozbawiony jest jakichkolwiek niejednoznaczności wymagających sprecyzowania. Komendant SOP, uznając pismo strony z dnia [...] czerwca 2024 r. za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał w dniu [...] lipca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] A. I. pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozkaz personalny, wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności: • zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta SOP - z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wszczęcie i przeprowadzenie przez organ z urzędu postępowania odwoławczego zamiast - zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. oraz pismem z dnia [...] lipca 2024 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]; • rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] obniżającego na stanowisku [...] - stanowisku równorzędnym do stanowiska dotychczas zajmowanego przez nią, tj. [...] - wysokość dodatku specjalnego z dotychczasowych 34% na 5% uposażenia zasadniczego - z powodu rażącego naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...], wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wobec braku jakiegokolwiek postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] oraz zaniechania powiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku specjalnego z 34% na 5% uposażenia zasadniczego, tj. około 4 tyś. zł miesięcznie, wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o: a) zobowiązanie Komendanta SOP do przedłożenia Karty Opisu Stanowiska [....] w wersji obowiązującej na dzień wejścia w życie Regulaminu Organizacyjnego Służby Ochrony Państwa oraz Decyzji Nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia etatu czasu "P" Służby Ochrony Państwa, tj. [...] września 2023 r. - na okoliczność bezzasadności twierdzeń organu w zakresie "ograniczenia" jej zakresu zadań na tym stanowisku do zadań z zakresu pomocy prawnej. Na stanowisku [...] nigdy nie było zadań z zakresu pomocy prawnej, zatem niemożliwe było ograniczenie przez organ zadań na tym stanowisku do zadań z zakresu pomocy prawnej; b) zobowiązanie Komendanta SOP do przedłożenia kopii rozkazów personalnych wszystkich funkcjonariuszy, wyznaczonych od 2022 r. do chwili obecnej na stanowisko [...], podpisanych przez tych funkcjonariuszy Kart Opisu Stanowiska [...] wraz z informacją, czy komukolwiek poza nią obniżono, wyznaczając na stanowisko [...] dotychczasową wysokość dodatku specjalnego - na okoliczność zakresu zadań na stanowisku [...], bezzasadności twierdzeń organu o "redukcji zakresu obowiązków", jakiej miał dokonać, wydając rozkaz personalny nr [...] oraz nieracjonalnych twierdzeń organu, uzasadniających redukcję dodatku specjalnego z uwagi na okoliczność, że stanowisku [...] "nie podlega żaden pracownik" oraz na tym stanowisku nie zarządza się złożoną strukturą organizacyjną. Żaden z funkcjonariuszy, wyznaczonych przed nią na stanowisko [...] nie zarządzał złożoną strukturą organizacyjną, żaden z nich nie miał podwładnych, jednak organ nie dokonywał w odniesieniu do tych funkcjonariuszy obniżenia dodatku specjalnego; c) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o ustaleniu dla niej 25% dodatku specjalnego na stanowisku radcy prawnego (w załączeniu) - na okoliczność rażącego, niczym nieusprawiedliwionego obniżenia tego dodatku za wykonywanie zadań z zakresu pomocy prawnej na rzecz formacji do 5% uposażenia zasadniczego, bez wskazania jakiegokolwiek kryterium uzasadniającego to obniżenie; Skoro organ twierdzi, że obniżenie dodatku do 5% uposażenia wynika z ograniczenia zadań wyłącznie do świadczenia pomocy prawnej powinien wskazać, co wydarzyło się pomiędzy wydaniem rozkazu Komendanta SOP nr [...] o ustaleniu za świadczenie pomocy prawnej 25% dodatku, a wydaniem rozkazu personalnego nr [...] o ustaleniu za świadczenie pomocy prawnej 5% dodatku specjalnego? Powinno to być kryterium obiektywnie, sprawiedliwe i nadające się do zweryfikowania; d) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o ustaleniu dla niej 28% dodatku specjalnego na stanowisku radcy prawnego (w załączeniu) - na okoliczność rażącego, niczym nieusprawiedliwionego obniżenia tego dodatku za wykonywanie zadań z zakresu pomocy prawnej na rzecz formacji z 28% do 5% uposażenia zasadniczego, bez wskazania jakiegokolwiek kryterium uzasadniającego, to obniżenie. Skoro organ twierdzi, że obniżenie dodatku do 5% uposażenia wynika z ograniczenia jej zadań wyłącznie do świadczenia pomocy prawnej powinien wskazać, co wydarzyło się pomiędzy wydaniem rozkazu Komendanta SOP nr [...] o ustaleniu za świadczenie pomocy prawnej 28% dodatku specjalnego, a wydaniem rozkazu personalnego nr [...] o ustaleniu za świadczenie pomocy prawnej 5% dodatku specjalnego? Powinno to być kryterium obiektywne, sprawiedliwe i nadające się do zweryfikowania; e) zobowiązanie Komendanta SOP do przedłożenia informacji, dotyczącej wysokości obniżenia dodatku specjalnego funkcjonariuszom SOP, którym wymierzono karę dyscyplinarną (według wiedzy skarżącej obniżenie dodatku specjalnego ukaranym dyscyplinarnie funkcjonariuszom mieści się w przedziale 1-7 punktów procentowych) - na okoliczność rażącego, niczym nieusprawiedliwionego obniżenia o 29 punktów procentowych dodatku specjalnego funkcjonariuszowi, który nigdy nie był dyscyplinarnie ukarany, posiada wzorową opinię i spowodowania przez wydanie tego rozkazu skutku, który nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach faktycznych sprawy i jest niezwykle dla niej dotkliwy; f) zobowiązanie Komendanta SOP do przedłożenia kopii rozkazu personalnego Komendanta SOP o ustaleniu dla radcy prawnego przyjętego do służby w SOP w czerwcu 2024 r. wysokości dodatku specjalnego - na okoliczność wysokości dodatku specjalnego dla funkcjonariusza, który dopiero rozpocznie realizację zadań z zakresu pomocy prawnej, celem ustalenia, jak ocenia organ znaczenie pomocy prawnej jako takiej, jej złożoność i stopień skomplikowania zadań, które mogą być przydzielone dopiero w przyszłości; g) zobowiązanie organu do wskazania przyczyny "ograniczenia" wyłącznie w odniesieniu do jej zakresu zadań na stanowisku [...] - na okoliczność arbitralności i dowolności rozstrzygnięcia kadrowego organu, skutkującego obniżeniem o około 4 tys. zł miesięcznie uposażenia; h) zobowiązanie Komendanta SOP do przedłożenia informacji o wysokości dodatku specjalnego dla funkcjonariuszy, wyznaczanych na stanowiska kursantów - rozpoczynających służbę w formacji - na okoliczność rażącego, niczym nieusprawiedliwionego obniżenia jej dodatku specjalnego po 20 latach wzorowej służby do 5% uposażenia zasadniczego, podczas gdy funkcjonariusze rozpoczynający służbę otrzymują 10% dodatku specjalnego (według wiedzy skarżącej), wysokość tego dodatku nie jest to uzależniona od efektów ich służby, stopnia skomplikowania zadań ani opinii służbowej, gdyż tych okoliczności organ wtedy nie weryfikuje; i) zobowiązanie Komendanta SOP do przedłożenia informacji o wysokości najniższego dodatku specjalnego, przyznanego za świadczenie pomocy prawnej na rzecz formacji - na okoliczność bezprecedensowego naruszenia w stosunku do niej art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, przeprowadzenie wyżej wymienionych dowodów pozwoli na ustalenie, jakimi kryteriami kierował się organ, obniżając jej wysokość dodatku specjalnego z 34% do minimalnej 5% - procentowej wysokości tego dodatku - zwalniając ją ze stanowiska [...] i wyznaczając na stanowisko równorzędne – [...]. Zaznaczyła, że z "uzasadnień" obu wydanych rozkazów personalnych nie sposób tego wyinterpretować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do złożonych w skardze wniosków dowodowych, wyszczególnionych w pkt a, b, e, f, g, h, i - organ wniósł o ich nieuwzględnienie. Wskazał, że wszystkie sprawy administracyjne rozstrzygane są przez organ w sposób indywidualny, w każdym konkretnym przypadku odmiennie, w odniesieniu co do ich stanu faktycznego i prawnego. Zgłoszone przez skarżącą wnioski dowodowe dotyczą innej kategorii osób oraz materii, nie mają merytorycznego powiązania ze sprawą skarżącej. Zagadnienia poruszane we wnioskach, oczywiście znane są z urzędu organowi, ale nie mają one odniesienia do przedmiotowej sprawy, dotyczą sfery innej problematyki. Dokumenty wnioskowane zaś w pkt. c i d skargi znajdują się w teczce akt personalnych skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę według wyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony rozkaz personalny w sposób istotny uchybia przepisom prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że art. 156 § 1 k.p.a. nie ogranicza stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji ostatecznych, a mówi o stwierdzeniu nieważności decyzji. Przyjmuje się więc, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Dlatego możliwe jest stwierdzenie nieważności zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, nieostatecznej decyzji organu I instancji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Warunkiem wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest więc wcześniejsze wyczerpanie toku instancji. Fakt, że strona nie wniosła odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji organu I instancji nie stanowi przeszkody do złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1874/09). Nie można bowiem pozbawiać strony prawa wyboru trybu przewidzianego w przepisach k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156.) i orzecznictwie, stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Początkowo Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że w stosunku do decyzji nieostatecznej nieważność może być stosowana jedynie z urzędu (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81, ONSA z 1982 z.1 poz. 5). Obecnie Sąd ten uważa, że jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 1992r., sygn. akt III SA 946/91 z aprobującą glosą J. Zimmermanna, Przegląd Sądowy z 1993 nr 7–8, s. 98). Zgodnie z powołanym wyrokiem, art. 157 § 2 oraz inne przepisy Kodeksu nie zabraniają stronie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1, który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 powinien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Także NSA w Katowicach w wyroku z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 216/97 podkreślił, że nie można odmówić organom administracji prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak, gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może nastąpić w dwóch przypadkach, po pierwsze, gdy w terminie 14 dni od wydania decyzji nieostatecznej wkracza z urzędu organ wyższego stopnia i stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, po drugie, gdy w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por. W. Chróścielewski [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami, 2021, s. 261). W przedmiotowej sprawie skarżąca w terminie otwartym do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] złożyła jednoznaczny wniosek o stwierdzenie nieważności tego rozkazu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ, wbrew jednoznacznej treści złożonego przez nią wniosku oraz pisma wyjaśniającego z dnia [...] lipca 2024 r., uznał, że stanowi on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie inicjowała postępowania odwoławczego od rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], lecz złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tego rozkazu. Intencję tę jednoznacznie potwierdziła również w złożonej skardze. W takim stanie rzeczy Komendant SOP nie powinien uruchamiać trybu odwoławczego, lecz rozpoznać sprawę w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Tym samym Sąd stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw faktycznych, jak i prawnych. Końcowo Sąd zauważa, że nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podnieść należy, że - wobec wskazanych powyżej zagadnień procesowych - w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby konieczne przed wydaniem wyroku w sprawie. Ponadto dokumenty, co do których skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie z nich dowodu, zostały przedstawione przez organ jako cześć akt postępowania administracyjnego. W świetle zaś art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wobec tego zbędne było wnioskowanie o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Ponownie rozpoznając sprawę, rolą organu będzie rozpatrzenie sprawy w ramach postępowania nieważnościowego, zainicjowanego złożonym przez skarżącą wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. Wobec uznania, że uchybienie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.