II SA/Wa 1461/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") postanowieniem z [...] czerwca 2025r. nr [...] utrzymał w mocy wydane wobec J. R. (zwany dalej "Skarżącym") postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (zwany dalej "KWP") z [...] lutego 2025r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej KWP z [...] listopada 2018r. nr [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572, ze zm., zwana dalej "k.p.a."). KGP w uzasadnieniu wskazał m.in., że Komendant Miejski Policji w O. (zwany dalej "KMP") rozkazem personalnym z [...] września 2018r. nr [...], zwolnił Skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] września 2018r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017r., poz. 2067, ze zm., zwana dalej "u.P.") - w związku z oczywistym popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa, uniemożliwiającego pozostanie w służbie. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję doręczono Skarżącemu [...] września 2018r. Na skutek niewniesienia odwołania, decyzja jest prawomocna. KMP decyzją z [...] października 2018r. nr [...] (doręczoną [...] października 2018r.) odmówił Skarżącemu przyznania nagrody rocznej za 2018r., powołując się na art. 110 ust. 7 pkt 2 u.P., zgodnie z którym nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo czynu, z powodu którego policjanta zwolniono ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8 u.P. KWP decyzją z [...] listopada 2018r. nr [...] (doręczoną [...] grudnia 2018r.) utrzymał w mocy ww. decyzję KMP z[...] października 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 365/19 oddalił skargę na ww. decyzję KWP z [...] listopada 2018r. Sąd Okręgowy w O. [...] Wydział Kamy (zwany dalej "SO") wyrokiem z 26 kwietnia 2022r. sygn. akt [...], na skutek wniesionej apelacji, uniewinnił m.in. Skarżącego od popełnienia zarzuconego czynu z art. 231 § 1 k.k. w zbiegu z art. 13 § 1 k.k. w związku z art. 239 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. KMP w związku z pismem Skarżącego z [...] kwietnia 2024r. zwrócił się do KWP z wnioskiem z [...] maja 2024r. o wznowienie postępowania zakończonego ww., ostateczną decyzją KWP z [...] listopada 2018r. KWP postanowieniem z [...] lipca 2024r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww., ostateczną decyzją KWP z [...] listopada 2018r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 8, art. 149, art. 150 § 1 k.p.a. KWP decyzją z [...] sierpnia 2024r. nr [...] (doręczoną [...] sierpnia 2024r.) stwierdził, że ww. decyzję KWP z [...] listopada 2018r. wydano z naruszeniem prawa, ale nie może być uchylona, bo upłynęło 5 lat od dnia jej doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.). Decyzja KWP z [...] sierpnia 2024r. w wyniku niewniesienia odwołania, stała się ostateczna i prawomocna z upływem terminu jej zaskarżenia. Pełnomocnik Skarżącego złożył [...] stycznia 2025r. do KWP wniosek z [...] stycznia 2025r. o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia ww. decyzji ostatecznej KWP z [...] listopada 2018r., podnosząc, że za jej uchyleniem przemawia słuszny interes prawny Skarżącego, niepozostający w sprzeczności z interesem społecznym (art. 154 § 1 k.p.a.). Skarżący został bowiem ostatecznie uniewinniony. Słusznym staje się więc wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania prawa do nagrody rocznej za 2018r. KWP wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2025r. (doręczonym [...] marca 2025r.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ww. decyzji ostatecznej KWP z [...] listopada 2018r. Pełnomocnik Skarżącego w zażaleniu z [...] marca 2025r. wniósł o uchylenie ww. postanowienia z [...] lutego 2025r., zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika analiza art. 154 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych, które są bardziej "predystynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. Brak jest też podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych. Skoro Skarżącego ostatecznie uniewinniono od zarzuconego czynu przestępczego, wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania prawa do nagrody rocznej za 2018r. jest słuszny. Skarżący w piśmie z [...] lutego 2025r., nawiązując do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej KWP z [...] listopada 2018r., wniósł o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., bądź jej unieważnienie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., "z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa". Skarżący m.in. opisał sytuację uniewinnienia Go od zarzuconych czynów przez SO ww. wyrokiem z 26 kwietnia 2022r. sygn. akt [...], którego konsekwencją było przywrócenie do służby w Policji, po uprzednim zwolnieniu. Wskazał, że nie zgłosił gotowości do podjęcia służby, ale po skierowaniu pisma z [...] kwietnia 2024r., otrzymał decyzję KWP z [...] maja 2024r. nr [...], zwalniającą Go ze służby w Policji z dniem [...] maja 2022r. i zaktualizowane świadectwo służby. W ocenie Skarżącego KMP miał obowiązek z urzędu zwrócić bezprawnie potrącone należności pieniężne (w tym nagrodę roczną) w związku z bezprawnym zwolnieniem ze służby, powinien też wznowić postępowanie dotyczące nagrody rocznej za 2018r. przed upływem 5 lat od dnia doręczenia ww. decyzji KWP z [...] listopada 2018r. Ww. decyzje: KMP z [...] października 2018r. i KWP z [...] listopada 2018r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, w następstwie bezprawnego zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 u.P. Skarżący nie występował (po przywróceniu do służby) o zwrot bezprawnie odebranej nagrody rocznej, bo nie otrzymał powiadomienia ani decyzji w sprawie zwolnienia go ze służby i po upływie 2 lat sytuacja ta, głęboko go zaniepokoiła. Postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest w pełni zasadne, bo za uchyleniem decyzji o odmowie przyznania nagrody rocznej przemawia zarówno jego interes, jak też interes społeczny. KGP wyjaśnił, że art. 16 § 1 k.p.a. statuujący fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w k.p.a. lub przepisach szczególnych, do których odsyła. Jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. Stosownie do tego artykułu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl z kolei art. 154 § 2 k.p.a. w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje też art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu) wniosła osoba niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Tryb nadzwyczajny z art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) albo decyzji prawidłowych (por. wyroki WSA w Warszawie z 4 listopada 2008r. sygn. akt VI SA/Wa 1814/08 oraz NSA z: 28 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 232/06; 18 września 2008r. sygn. akt II OSK 1789/07). Potwierdzenie istnienia wady kwalifikowanej decyzji, już na etapie analizy wstępnej wniosku, stanowi przeszkodę do wdrożenia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Zdaniem KGP skoro pełnomocnik Skarżącego podanie z [...] stycznia 2025r. o uchylenie ww. decyzji ostatecznej KWP z [...] listopada 2018r., uzasadnił uniewinnieniem Skarżącego od zarzuconego mu czynu przestępczego (na mocy ww. wyroku SO z 26 kwietnia 2022r. sygn. akt [...]) i okoliczności te przyczyniły się do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz wydania przez KWP ww. prawomocnej decyzji z [...] sierpnia 2024r., w której stwierdzono, że ww. decyzję KWP z [...] listopada 2018r. wydano z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji), nie może być uchylona, to należało przyjąć, że KWP uznał, że ww. decyzja KWP z [...] listopada 2018r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co wyłącza prowadzenie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. dla decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Zasadna była więc odmowa wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. 2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2025r. wniósł o uchylenie ww. postanowienie KGP oraz poprzedzającego go postanowienia KWP z [...] lutego 2025r.; ujęcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz szczegółowych wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, wskazanie na popełnione uchybienia, których dopuściły się te organy oraz okoliczności mających wpływ na ich powstanie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480,00 złotych. Zdaniem Skarżącego w sprawie naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, uznając że nadzwyczajny tryb uchylenia decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami albo decyzji prawidłowych i jednocześnie uznając, że wydanie przez organ pierwszej instancji prawomocnej decyzji w przedmiocie uznania uprzednio wydanej decyzji z naruszeniem prawa stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego mającego, co do zasady prowadzić do usunięcia negatywnych skutków prawnych wynikłych z faktu zwolnienia skarżącego ze służby i pozbawienia go prawa do nagrody rocznej, gdy tymczasem oba trybie nie są trybami, które kolidują ze sobą a wszczęcie postępowania w sprawie było prawnie dopuszczalne. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza art. 154 § 1 k.p.a. - wbrew stanowisku prezentowanym przez organ - nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych. Decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022r. sygn. akt I OSK 1959/21; komentarz do art. 154 k.p.a. (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 10). Skoro w sprawie uniewinniono Skarżącego od zarzucanego mu czynu przestępczego słusznym staje się wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w sprawie odmowy przyznania prawa do nagrody rocznej za 2018r., bo przemawia za tym zarówno słuszny interes społecznych, przejawiający się w zasadzie sprawiedliwości, jak i słuszny interes prawny Skarżącego. 3. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie jest zasadna. 2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny innymi słowy, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Zdaniem Sądu skarga analizowana z uwzględnieniem wyżej wskazanych kryteriów nie mogła zostać uwzględniona. Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażone przez KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) albo decyzji prawidłowych. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2008r. sygn. akt VI SA/Wa 1814/08 oraz wyroki NSA z: 28 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 232/06; 18 września 2008r. sygn. akt II OSK 1789/07). Sąd stanowisko to podziela i uznaje za własne, podkreślając, że powołanie się przez KGP na ww. poglądy prezentowane w orzecznictwie było prawidłowe i umożliwiało utrzymanie w mocy postanowienia KWP z [...] lutego 2025r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ww. decyzji ostatecznej KWP z [...] listopada 2018r. Tym samym – wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze – w zaskarżonym postanowieniu nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. KGP miał bowiem podstawy do utrzymania w mocy ww. postanowienia organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób należyty wyjaśnił przesłanki, które przyczyniły się do zapadłego w sprawie postanowienia. Zdaniem Sądu ustalenie w toku postępowania przed właściwym organem administracyjnym istnienia wady kwalifikowanej decyzji, co do której Skarżący najpierw zdecydował się na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (zakończony wydaniem ostatecznej decyzji KWP z [...] sierpnia 2024r. nr [...], w której przyjęto, że ww. decyzję KWP z [...] listopada 2018r. wydano z naruszeniem prawa, ale nie może być uchylona, bo upłynęło 5 lat od dnia jej doręczenia), a później wniósł o zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a., pozwalało organowi - już na etapie analizy wstępnej wniosku strony o zastosowanie art. 154 k.p.a. - uznać, że istnieje przeszkoda do wdrożenia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Skoro bowiem doszło do wznowienia postępowania, a jedynie z powodu upływu pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja (KWP z [...] listopada 2018r. nr 3) nie mogła być uchylona, to należało przyjąć, że ostateczna decyzja KWP z [...] listopada 2018r. była wadliwa i to w stopni kwalifikowanym. W takim przypadku możliwe i prawidłowe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Okoliczność, która przyczyniła się bowiem - na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - do wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją KWP z [...] listopada 2018r. - podniesiona przez pełnomocnika Skarżącego we wniosku z [...] stycznia 2025r. (uniewinnienie Skarżącego - na mocy ww. wyroku SO z [...] kwietnia 2022r. sygn. akt [...] - od zarzuconego mu czynu przestępczego) powoduje, że ww. ostateczna decyzja KWP z [...] listopada 2018r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co wyłącza prowadzenie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. Przepis art. 154 k.p.a., na co prawidłowo zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu KGP, ma zastosowanie wyłącznie do decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Sąd zauważa ponadto, że KGP – wbrew zarzutowi skargi - nie odwoływał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do decyzji uznaniowych, lecz wskazywał na brak możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 154 k.p.a., w związku z ostatecznym przesądzeniem kwestii kwalifikowanej wady prawnej decyzji ostatecznej, co do której Skarżący zdecydował się najpierw na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a następnie na zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. Sąd jeszcze raz podkreśli, że zgadza się, że przepis art. 154 k.p.a. wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Decyzja weryfikowana w trybie art. 154 k.p.a. może być zatem zgodna z prawem lub nawet dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. np. wyroki NSA z: 27 sierpnia 1999r. sygn. akt I SA 1999/98, LEX nr 48660; 6 listopada 1998r. sygn. akt II SA 1185/98, LEX nr 41315; 18 lutego 2000r. sygn. akt V SA 1346/99, LEX nr 41773; 25 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233). Natomiast, jeśli – tak jak w rozpoznawanej sprawie - istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, to te tryby nadzwyczajne mają pierwszeństwo przed trybem unormowanym w art. 154 k.p.a. Stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 (wyrok SN z 6 stycznia 1999r. sygn. akt III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637; wyroki NSA z: 24 marca 1998r. sygn. akt I SA 1087/97, LEX nr 44535; 24 marca 1998r. sygn. akt I SA 1084/97, LEX nr 44645; 19 stycznia 1998r. sygn. akt II SA 1245/97, LEX nr 41346). Nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania (wyrok NSA z 26 lipca 1993r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 116). 4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.