II SA/Wa 1464/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Adam Lipiński, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G. N. – przedstawicielki ustawowej małoletnich J. i A. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika z urzędu adwokat A. Z kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) w tym 23% podatku od towarów i usług w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) – tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą G. N. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci: J. i A. F. Uzasadnił to niespełnieniem łącznych przesłanek z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), niezbędnych do otrzymania niniejszego świadczenia. Ponadto organ ustalił, że na 10-lecie oceniane do uprawnień, przypada tylko 1 rok i 9 dni. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniła go argumentem straty ojca przez dzieci, a brak ubezpieczenia – bezrobociem. Ponadto, w kolejnym piśmie odniosła się do tego, że zmarły mąż jako uprawniony do OPS nie mógł pracować legalnie, ponieważ utraciłby zasiłek. Po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Uznał, iż takie okoliczności jak bezrobocie, czy świadome i celowe nielegalne zatrudnienie nie wpływają na zmianę decyzji. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 948/09 uchylił powyższą decyzję. Sąd wydając wyrok wziął pod uwagę, że organ powinien zbadać stan zdrowia męża skarżącej, mimo iż nie miał orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, a jedyna dostępna mu praca była w zakładach pracy chronionej. Po otrzymaniu powyższego wyroku, organ w dniu [...] lipca 2010 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję, uznając, że nie znajduje żadnych argumentów skłaniających go ku uchyleniu wydanej w dniu [...] lutego 2009 r. nr [...] decyzji odmawiającej prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał na brak usprawiedliwienia przerwy w ubezpieczeniu w latach 1998 – 2008, kiedy nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy. Organ zwrócił również uwagę na to, że zmarły w 1995 r. utracił status bezrobotnego, gdyż nie stawił się w umówionym terminie w Urzędzie Pracy i nie starał się o przedłużenie tego statusu, aż do lipca 2008 r., co świadczyłoby, że w tym okresie nie szukał pracy. W skardze z dnia 4 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji organu. W jej uzasadnieniu powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 948/09. Podniosła zarzut niepełnego zapoznania się organu z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuca zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśniając, iż organ wydający zaskarżoną decyzję oparł się na błędnej opinii co do aktywności w poszukiwaniu pracy przez zmarłego. W odpowiedzi na skargę organ, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutów poszukiwania pracy przez zmarłego organ wyjaśnił, że nie ma żadnych śladów takiej czynności, choćby rejestracji w Urzędzie Pracy, czy jakichkolwiek dowodów wskazujących na poszukiwaniu legalnej pracy. Następnie organ stwierdził, że wszelkie kwestie nakazane przez Sąd zostały rozpoznane. Organ nie znalazł też żadnych okoliczności niezależnych od zmarłego, które tłumaczyłyby fakt niepodejmowania przez niego zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Sąd dopatrzył się bowiem tego, iż Prezes ZUS rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało zaś na tym, że skarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, jest okoliczność, iż brał udział w wydawaniu skarżonej decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Reguła wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. czyli do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1507/08. Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W ten sposób, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji. Stąd więc, w sytuacji, gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Prezesa ZUS, nie zaś sam piastun funkcji czyli Prezes ZUS, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzja winna więc pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji. Na marginesie podnieść także należy, iż organ oceniając zasadność wniosku, winien wziąć pod uwagę długi okres czasu, w ciągu którego zmarły pozostawał w zatrudnieniu. Jest to bowiem bardzo istotna kwestia w sytuacji, gdy dochodzone świadczenie jest pochodną okresu, w ciągu którego ubezpieczony odprowadzał składki z tytułu ubezpieczenia społecznego. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono stosownie do dyspozycji art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.