II SA/Wa 1466/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną sportową 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 3 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], przyznającą M. F. pozwolenie na 8 egzemplarzy broni palnej do celów sportowych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydał M. F. pozwolenie na osiem egzemplarzy broni palnej do celów sportowych, wyszczególniając w komparycji tej decyzji, iż pozwolenie obejmuje: jeden egzemplarz pistoletu centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, jeden egzemplarz karabinu centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, jeden egzemplarz pistoletu bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm, jeden egzemplarz karabinu bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 6 mm, jeden egzemplarz broni palnej gładkolufowej, jeden egzemplarz pistoletu przystosowanego do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego, jeden egzemplarz karabinu przystosowanego do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego oraz jeden egzemplarz strzelby przystosowanej do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach odwołania wskazano, że decyzja organu I instancji narusza obowiązujące przepisy prawa i jest niezgodna z żądaniem strony. Podkreślono, iż zgodnie z art. 10 ust. 4 pkt 4 a-d ustawy o broni i amunicji, rodzaje broni przeznaczonej do celów sportowych to broń: bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, gladkolufowa oraz przystosowana do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego. Rodzajami broni sportowej nie są karabiny, pistolety czy strzelby. Mając zatem na względzie, iż we wniosku o wydanie pozwolenia na broń strona nie wnosiła o wydanie pozwolenia na jeden egzemplarz każdego modelu broni, zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. W decyzji tej zawarto bowiem dodatkowy element, którego ww. przepis nie przewiduje, tj. określono model broni. W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Główny Policji stwierdził brak wadliwości postępowania organu I instancji, skutkującej uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ wezwał stronę do przedstawienia dokumentów uzasadniających jej żądanie, w tym komunikatów z zawodów strzeleckich. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik strony oświadczył, że w dniu [...] maja 2011 r. M. F. [...] i z tego względu jego aktywność strzelecka uległa "znacznemu osłabieniu", natomiast "kwestia uczestnictwa w zawodach zostanie przedstawiona w przyszłości", co jednak nie nastąpiło. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jednak wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało charakteru rażącego, a tylko rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego w świetle art. 139 K.p.a. stanowiłoby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Nastepnie organ odwoławczy zauważył, iż jakkolwiek art. 10 ust. 4 pkt 4 a-d ustawy o broni i amunicji określa wyłącznie rodzaje broni przeznaczonej do celów sportowych, to jednak nie można zapominać o podstawowych zasadach wynikających z tejże ustawy. Mając na względzie reglamentacyjny charakter przedmiotowej ustawy, organ Policji ma za zadanie zbadać, czy osoba ubiegająca się o prawo do broni określonego rodzaju i jej ilości może uzyskać pozwolenie w żądanej postaci. Aby to ustalić, organ Policji zobowiązany jest rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. W przypadku broni do celów sportowych chodzi o okoliczności, które wskazują na rzeczywistą potrzebę posiadania przez wnioskodawcę określonej liczby egzemplarzy, np. broni palnej centralnego zapłonu (o dopuszczalnym maksymalnym kalibrze do 12 mm), co przejawia się sprawdzeniem, w jakich konkurencjach strzeleckich może on uczestniczyć (zakres licencji PZSS) i w jakich faktycznie uczestniczy, tj. czy do uprawiania sportu strzeleckiego w tych konkurencjach niezbędna jest ilość broni, o jaką się ubiega. Jeśli zatem dana osoba uzyskuje pozwolenie na określoną liczbę egzemplarzy broni, to następuje to w związku z wykazaniem zasadności posiadania każdego z tych egzemplarzy (a więc np. pistoletu centralnego zapłonu, wykorzystywanego do konkurencji precyzyjnych lub karabinu o określonych parametrach do konkurencji długodystansowych), a nie jakichkolwiek innych egzemplarzy broni. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, iż zbyt ogólne określenie w decyzji przyznającej prawo do broni palnej, jaką broń prawo to obejmuje, może łatwo doprowadzić do sytuacji, w której osoba posiadająca pozwolenie na broń określonego rodzaju nabędzie egzemplarz, którego de facto nie może posiadać. Ideą ustawy o broni i amunicji jest natomiast przyznanie prawa do posiadania poszczególnych egzemplarzy broni tylko w sytuacji, gdy jest to uzasadnione obiektywnymi okolicznościami. M. F. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a., naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., z którego wynika zasada związania organu żądaniem strony oraz art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji w zw. z art. 10 ust. 4 pkt. 3 litery a-d tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek. W przypadku wątpliwości co do treści wniosku, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności w celu jej wyjaśnienia. Organ administracji nie może natomiast samowolnie precyzować wniosku, ani go modyfikować. Nastepnie skarżący wskazał, iż podaniem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwróćił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] "o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej, w postaci broni: bocznego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi o kalibrze do 12 mm, gładkolufowej, przystosowanej do strzelania wyłącznie przy pomocy prochu czarnego (dymnego) - w łącznej ilości 12 egzemplarzy do celów sportowych". Następnie pismami z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. zmodyfikował żądanie, wnosząc o wydanie pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych w ilości 8 egzemplarzy broni. Tymczasem decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymaną nastepnie w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., organ I instancji wydał pozwolenie na broń palną sportową do celów sportowych, określając nie tylko rodzaje broni, lecz również jej modele. Z powyższego wynika, że treść wydanego pozwolenia jest zupełnie inna, niż treść żądania strony. Skoro w żądaniu strony nie pojawiły się "pistolety i karabiny", to zamieszczenie tych nazw w rozstrzygnięciu decyzji jest ewidentnym naruszeniem zasady związania organu żądaniem strony (art. 61 § 1 K.p.a.). W ocenie skarżącego, rodzajami broni palnej sportowej nie są pistolety czy karabiny, które zostały samowolnie wpisane w sentencji decyzji organu I instancji. Wskazana decyzja rażąco narusza art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, gdyż zawiera elementy, których prawo nie przewiduje, a które w sposób istotny ograniczają uprawnienia strony. Następnie, odnosząc się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący zauważył, iż "podstawowe zasady", na które powołał sie organ odwoławczy, mogą być pomocne do interpretowania konkretnych przepisów, ale nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie ma bowiem możliwości wydania decyzji w oparciu o "reglamentacyjny charakter ustawy", bez wskazania konkretnego jej przepisu. "Podstawowe zasady" nie mogą również stać w jawnej sprzeczności z treścią konkretnego przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zauważył, że wyliczenie egzemlarzy broni, zawarte w decyzji organu I instancji, odpowiada dokładnie wyliczeniu zawartemu w uzasadnieniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ samowolnie zmodyfikował treść żądania strony, czym naruszył art. 61 § 1 K.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i wnioski skargi, przedstawiając na jej poparcie dodatkową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na broń jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby zainteresowanej w myśl art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. W postępowaniu tym chodzi bowiem o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, wynikających z ww. ustawy. Podanie o wydanie pozwolenia na broń winno spełniać wymagania formalne co do formy (art. 63 § 1 K.p.a.) oraz co do treści (art. 63 § 2 i 3 K.p.a.). Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Również w wyroku z dnia 17 września 1992 r. (sygn. akt III SA 949/92, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma". W świetle powyższych uwag, stwierdzić należy, iż kwestią pierwszorzędną w postępowaniu wszczynanym - jak w sprawie niniejszej - na wniosek strony, jest ustalenie przez właściwy organ, w sposób niebudzący wątpliwości, rzeczywistej woli osoby zainteresowanej. Treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania. Nieprecyzyjne sformułowanie treści żądania stanowi brak formalny podania, który rodzi po stronie organu obowiązek wezwania strony do jego usunięcia w ustawowym terminie (art. 64 § 2 K.p.a.). Tymczasem analiza akt sprawy, w świetle zarzutów podniesionych w skardze, prowadzi do wniosku, iż obowiązku tego organ orzekający w I instancji nie dopełnił. Nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jaka jest w istocie treść żądania skarżącego. Naruszył tym samym wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany dzięki wyrażonemu w art. 77 § 1 K.p.a. nakazowi zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W konsekwencji przedwcześnie, z naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a., organ wydał pozwolenie na broń palną sportową do celów sportowych, określając w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie tylko rodzaj i liczbę egzemplarzy broni, lecz również model dla każdego z wymienionych ośmiu egzemplarzy broni. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie odniósł się w zasadzie do powyższej kwestii, pomimo iż skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazywał, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z jego żądaniem. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż wyliczenie, zawarte w decyzji organu I instancji, odpowiada dokładnie wyliczeniu zawartemu w uzasadnieniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r., co - zdaniem organu odwoławczego - czyni nieuzasadnionym zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Zauważyć jednak należy, na co zwrócił również uwagę skarżący w uzasadnieniu skargi, iż wskazanie modeli broni w uzasadnieniu ww. wniosku miało charakter jedynie przykładowy i traktowało abstrakcyjnie (a nie konkretnie w odniesieniu do wnioskodawcy) o możliwości uprawiania sportu strzeleckiego w poszczególnych konkurencjach. Natomiast z osnowy ww. podania oraz z pisma z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, iż skarżący wnosił o wydanie pozwolenia na broń palną sportową do celów sportowych w ilości ośmiu egzemplarzy. Konkludując, Sąd stwierdza, iż wskazane powyżej błędy proceduralne organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia rzeczywistej woli skarżącego oraz treści jego żądania stanowiły przyczynę uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] ustali w sposób jednoznaczny treść żądania skarżącego, zawartego we wniosku o wydanie pozwolenia na broń palną sportową, przeprowadzi postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad procesowych oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.