II SA/Wa 1467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. R. - przedstawiciela ustawowego małoletnich M., D. i P.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku: 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości A. R. w dniu 11 kwietnia 2006 r. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz M. R. urodzonej w dniu [...] r., D. R. urodzonej w dniu [...] r. i P. R. urodzonego w dniu [...] r. po ojcu wyżej wymienionych dzieci B. R., urodzonym w dniu [...] r. i zmarłym w dniu 26 stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił przyznania świadczenia i po rozpatrzeniu wniosku A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy swoja decyzję poprzedzającą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. stwierdził nieważność powyższych decyzji z uwagi na wadliwość umocowania osoby podpisującej decyzje w imieniu organu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując niniejszą sprawę po wyroku sądu administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił przyznania świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. (wpływ do organu w dniu 28 lipca 2009 r.) A. R. ponowiła wniosek o przyznanie świadczenia. Organ pismem z dnia 21 sierpnia 2009 r. zaproponował wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2007 r. (art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa), na co zainteresowana wyraziła zgodę w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. (wpływ do organu w dniu 2 września 2009 r.) i jednocześnie wskazała na dodatkowy okres zatrudnienia B. R. Organ pismem z dnia 5 listopada 2009 r. poinformował zainteresowaną o braku podstaw do zmiany decyzji a gdy A. R. pismem z dnia 10 listopada przedstawiła dodatkowe dokumenty, organ pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. poinformował o braku możliwości zmiany decyzji. W dniu 12 kwietnia 2010 r. wpłynął do organu wniosek A. R. z dnia 1 kwietnia 2010 r. o przyznanie wskazanym wyżej dzieciom renty rodzinnej w drodze wyjątku po ich zmarłym ojcu B.R. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił przyznania świadczenia i po rozpatrzeniu wniosku A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy swoja decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ojciec dzieci (bez określenia jego imienia i nazwiska) legitymował się krótkim okresem ubezpieczenia 7 lat, 8 miesięcy i 27 dni, co jest nieadekwatne do jego wieku 35 lat. Na ostanie dziesięć lat przed śmiercią jego okres ubezpieczenia wynosił zamiast minimum 5 lat jedynie 1 rok, 4 miesiące i 2 dni. W okresach od dnia 30 maja 1993 r. do dnia 31 maja 1994 r., od dnia 25 stycznia 1996 r. do dnia 3 grudnia 1997 r. i od dnia 1 sierpnia 1998 r. do dnia 30 listopada 2003 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek ubezpieczeniowych. Organ podkreślił, iż z materiału sprawy nie wynika aby brak ubezpieczenia był spowodowany szczególnymi okolicznościami, zatem zgodnie z treścią art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) należało odmówić przyznania świadczenia. A. R., działając w imieniu swoich małoletnich dzieci M., D. i P., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2010 r., zarzucając organowi naruszenie art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, iż jej dzieci nie znalazły się w szczególnych okolicznościach uzasadniających, zgodnie z tym przepisem przyznanie im renty rodzinnej w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Rozpoznając niniejszą sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał istotnych dla wyniku sprawy naruszeń prawa. Zarówno w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. jak i w decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2010 r. organ nie wskazał po kim A. R. dochodzi renty rodzinnej w drodze wyjątku dla swoich małoletnich dzieci M., D. i P. Jedynie z akt sprawy, zestawiając wniosek z dnia 1 kwietnia 2010 r. z niektórymi dokumentami można domyślać się, iż sprawa dotyczy świadczenia po ojcu wyżej wymienionych dzieci – B. R. Zatem uzasadnienie obu wspomnianych wyżej decyzji jest nieprawidłowe i narusza zasady określone w treści art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa. To przecież z treści uzasadnienia decyzji administracyjnej powinno wynikać po jakiej osobie, określonej z imienia i nazwiska zainteresowana strona dochodzi określonego świadczenia. Nie można tego istotnego elementu sprawy określić wyłącznie ogólnym mianem "ojciec małoletnich dzieci", ale należy spersonifikować tę osobę z imienia i nazwiska, skoro to właśnie zachowanie tej osoby w zakresie spełniania obowiązków ubezpieczenia społecznego i oceny przyczyn braku spełniania tego obowiązku jest jednym z istotnych czynników decydujących o przyznaniu świadczenia w trybie art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. B. R. zmarł w dniu 26 stycznia 2006 r. wieku 35 lat. Organ nie dokonał ustaleń, czy zgon w tak młodym wieku nie był przyczyną schorzeń wyżej wymienionego, które mogły wprost uniemożliwiać bądź utrudniać zatrudnienie, co z kolei mogło by usprawiedliwiać przerwy w ubezpieczeniu społecznym. Zatem nie wyjaśniono istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co ponownie naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 11 Kpa. Nadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. wydała bowiem ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133) i w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08 oraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu, jak wskazał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski w: glosie do uchwały NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, - publ. ZNSA 2007/3/137). Wskazać tu także należy, iż skoro organ wniosek A. R. z dnia 23 lipca 2009 r. zakwalifikował (za jej pisemną zgodą) jako wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., to załatwienie tej sprawy pismami z dnia 10 listopada 2009 r. i z dnia 18 stycznia 2010 r. o braku podstaw do zmiany powyższej decyzji, bez zachowania przewidzianego w rozdziale 12 Kpa trybu postępowania (art. 149 Kpa), stanowi również naruszenie prawa przez organ. Odnosząc się do poglądów skarżącej wyrażonych w skardze, wskazać należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty" zarówno praktyka orzecznicza jak i doktryna odnoszą do ubezpieczonego. Zatem w postępowaniu administracyjnym o świadczenie w drodze wyjątku istotne są przyczyny dla których ubezpieczony (tu ojciec dzieci – B. R.) nie opłacał składek ubezpieczenia społecznego i ocena tych przyczyn pod kątem szczególnym okoliczności, które usprawiedliwiałyby brak ubezpieczenia w pewnych okresach. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.