II SA/Wa 1469/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. H. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] W. H. – funkcjonariusza [...], zaś w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.) z dniem [...] maja 2008 r. mianował funkcjonariusza na stanowisko [...], w [...] grupie uposażenia zasadniczego w kwocie [...] zł, z dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymanym następnie w mocy przez rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], Szef ABW zwolnił W. H. ze służby w ABW z dniem [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę zainteresowanego w tym przedmiocie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1817/07 uchylił powyższe rozkazy personalne. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] maja 2008 r. Z tego względu Szef ABW zdecydował o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jednocześnie na nowo kształtując jego stosunek służbowy. W. H. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1817/07 uczynił przedmiotem skargi o wznowienie postępowania sądowego, którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1318/08 oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe i wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 1071/09 oddalił skargę kasacyjną. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. W. H. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], zarzucając rażące naruszenie prawa, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i 4, art. 81, art. 156 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w ABW w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione okoliczności związane ze zwolnieniem, na które organ powoływał się w podjętych w tym przedmiocie decyzjach. Rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1817/07 uchylił rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], uznając, że art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie mógł w okolicznościach faktycznych sprawy stanowić materialnoprawnej podstawy zwolnienia W. H. ze służby w ABW, to – po uprawomocnieniu ww. wyroku – prowadzone w trybie tego przepisu postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, stosując w tym względzie art. 105 kpa. Wobec tego nie można – zdaniem organu – przyjąć, że rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. H. podtrzymał swoje zarzuty, jakie zawarł we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wskazując, że organ powinien wyjaśnić wszelkie te zarzuty, które okazały się bezpodstawne, a które zostały wcześniej przyjęte w decyzjach zwolnieniowych i doprowadziły do zastosowania art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Jeśli bowiem niestawiennictwo na badaniach lekarskich w dniach [...] lipca 2006 r. i [...] kwietnia 2007 r., jak twierdzi Szef ABW, należało uznać za usprawiedliwione, to rolą organu było wyjaśnienie, na podstawie jakich dowodów stwierdził ów fakt, a także, w oparciu o jakie dowody przyjął wcześniej, podejmując decyzje zwolnieniowe, wystąpienie w sprawie okoliczności przeciwnych. Tymczasem, umarzając postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby, Szef ABW okoliczności tych w żaden sposób nie wyjaśnił, co – w ocenie zainteresowanego – świadczy o rażącym naruszeniu prawa (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji umorzeniowej. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i wskazując, że brak przesłanek z art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz uchylenie wydanych na jego podstawie decyzji zwolnieniowych przez WSA w Warszawie sprawiło, że przestał istnieć przedmiot prowadzonego w tym trybie postępowania administracyjnego, które w takiej sytuacji należało umorzyć. Decyzja umorzeniowa jest więc prawidłowa, a to oznacza, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny W. H. zarzucił naruszenie art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36, art. 37 § 2 i art. 38 kpa, poprzez uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, polegające na niewskazaniu przyczyn opóźnienia w rozpoznaniu sprawy; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 81 kpa, poprzez niezapoznanie strony ze zgromadzonymi materiałami postępowania administracyjnego i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], w wyniku czego doszło do uchybienia treści art. 107 kpa, polegającego na niewłaściwym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji; art. 105 § 1 kpa, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego i zlekceważenie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynikających z wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1817/07, co do dalszego procedowania oraz nieustalenie stanu faktycznego przed podjęciem decyzji; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w ww. wyroku Sądu. Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący podniósł, że organ nie potrafi wskazać dokumentów, w oparciu o które umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem takich dokumentów nie ma, to zaś świadczy o nieprawdziwości jego twierdzeń. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, celem ponownego jej rozpoznania. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie rozkazach personalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono tak ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie W. H. upatruje podstaw stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w tym, że organ ten nie wskazał dokumentów, w oparciu o które przyjął, że jego niestawiennictwo na badaniach lekarskich w dniach [...] lipca 2006 r. i [...] kwietnia 2007 r. było usprawiedliwione, zważywszy że wydając decyzje w przedmiocie zwolnienia ze służby, organ uznał wówczas wystąpienie w sprawie okoliczności przeciwnych. Zdaniem skarżącego, Szef ABW powinien wyjaśnić, o jakie dokumenty w istocie chodzi, skoro dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego pod kątem istnienia materialnoprawnych przesłanek zwolnienia ze służby, a nie wydając decyzji merytorycznej, tylko umarzając postępowanie administracyjne, rażąco naruszył przepisy tej procedury, co świadczy o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji umorzeniowej. Ze stanowiskiem tym nie można jednak się zgodzić. Zarówno obowiązująca w dniu wydania decyzji zwolnieniowych ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.), jak i obowiązująca w dniu podejmowania przez organ decyzji umorzeniowej ta sama ustawa, a także obowiązująca obecnie ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.) w art. 60 ust. 2 pkt 7 stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku dwukrotnego niestawienia się bez usprawiedliwienia przed komisją lekarską, do której został skierowany w celu określenia jego stanu zdrowia. Przepis ten wprowadza dwie przesłanki, które umożliwiają ewentualne zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Pierwsza to dwukrotne niestawienie się przed komisją lekarską, do której funkcjonariusz został skierowany w celu określenia jego stanu zdrowia, druga natomiast wskazuje, że niestawiennictwo musi być nieusprawiedliwione. Powyższy przepis uzależnia możliwość jego zastosowania od łącznego spełnienia obu przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zwolnienia skarżącego ze służby na tej podstawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1817/07 uchylił rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], uznając, że w sprawie istotnie skarżący nie stawił się przed komisją lekarską w dniu [...] lipca 2006 r. i w dniu [...] kwietnia 2007 r., jednakże niestawiennictwo to należy uznać za usprawiedliwione, natomiast kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie fakt, czy bezpośredni przełożony uwzględni owe usprawiedliwienie. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] maja 2008 r. W kontekście stawianych przez skarżącego zarzutów, na uwagę zasługuje to, że w wyroku tym Sąd wskazał na potrzebę rozstrzygnięcia przez bezpośredniego przełożonego kwestii, czy wspomniane usprawiedliwienie niestawiennictwa przed komisją lekarską zostanie przez niego uwzględnione. Skoro zatem WSA w Warszawie przesądził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a jednocześnie wskazał na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii uwzględnienia usprawiedliwienia, to tym samym Szef ABW został zobowiązany do zakończenia procedury zwolnieniowej po uchyleniu przedmiotowych rozkazów personalnych, będąc związanym oceną faktyczną i prawną, zawartą w ww. wyroku. Fakt dwukrotnego niestawienia się przez skarżącego przed komisją lekarską w dniach [...] lipca 2006 r. i [...] kwietnia 2007 r. Sąd uznał więc za usprawiedliwiony, uzależniając jednak przyjęcie (uwzględnienie) usprawiedliwienia od decyzji bezpośredniego przełożonego. Szef ABW, będąc związanym wytycznymi Sądu, w sposób prawidłowy się do nich zastosował, wszak nie mając podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW w trybie art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, właściwie ocenił, że zaistniała sytuacja czyni bezprzedmiotowym prowadzone na tej podstawie postępowanie, bowiem w ślad za stanowiskiem Sądu, zawartym w jego uzasadnieniu, organ uwzględnił usprawiedliwienie niestawiennictwa skarżącego przed komisją lekarską. Rozstrzygnął zatem kwestię przesądzoną wspomnianym wyrokiem, podejmując prawidłową decyzję o zakończeniu sprawy zwolnienia skarżącego ze służby, jako że Sąd zakwestionował okoliczność, jakoby skarżący nie usprawiedliwił swego niestawiennictwa w dniach [...] lipca 2006 r. i [...] kwietnia 2007 r. Sąd więc odmiennie, niż uczynił to organ, ocenił zgromadzony wówczas materiał dowodowy i dokonał tego w oparciu o te same dokumenty (strona 7, 8 i 9 uzasadnienia wyroku Sądu), jakimi dysponował organ, i które to dokumenty następnie Szef ABW przyjął jako usprawiedliwiające niestawiennictwo skarżącego oraz pozwalające na uznanie bezprzedmiotowości postępowania zwolnieniowego, skutkujące jego umorzeniem na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). W takiej sytuacji nie można zatem mówić o naruszeniu prawa przez organ, a tym bardziej o jego rażącym naruszeniu. Skarżący, upatrując w rozkazie personalnym Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] jego kwalifikowanych wad, w rzeczy samej kwestionuje korzystną dla siebie decyzję, wszak ta kończy postępowanie zwolnieniowe, uwzględniając wytyczne WSA w Warszawie i kształtując na nowo stosunek służbowy funkcjonariusza. W takim stanie rzeczy, rozkazy personalne w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Natomiast zarzut zwłoki organu w prowadzeniu sprawy skarżący mógł podnosić w odrębnym postępowaniu, korzystając z przewidzianych prawem środków, służących zwalczaniu bezczynności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.