II SA/Wa 147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania L. K. - Przewodniczącego Zarządu Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego w W. wniesionego od pisma pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Główny Inspektor Pracy wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2017 r. L. K. wniósł "odwołanie od całości decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w W. (...) nr [...] z dnia [...] r.", w którym zakwestionował zasadność anonimizacji udostępnionej dokumentacji pokontrolnej. Po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie Główny Inspektor Pracy stwierdził, że przedmiotowym odwołaniem strona kwestionuje pismo pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] października 2017 r. informujące o dokonaniu, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764), anonimizacji danych w udostępnionym protokole kontroli. W aktach sprawy brak decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w W. wskazuje, że organ ten wadliwie nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej danych podlegających ochronie. Tym samym w sprawie niedopuszczalność odwołania wynika z przyczyn o charakterze przedmiotowym (brak decyzji wydanej przez organ I instancji, tj. Okręgowego Inspektora Pracy). Główny Inspektor Pracy podniósł, iż ze względu na wykazaną powyżej niedopuszczalność odwołania od pisma pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z przyczyn formalnych nie może dokonać oceny postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem wskazanej w art. 6 kpa. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. "Jeżeli sprawa nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/921S, publik. OSP 1993, Nr 9, poz. 178). Z tych też względów należało rozstrzygnąć zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. Postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2017 r. stało się przedmiotem skargi Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy pismem z dnia [...] października 2017 r., zawierającym wszystkie niezbędne elementy decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy w W., w imieniu którego działał młodszy inspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w W., odmówił udzielenia informacji publicznej dotyczącej przesłania protokołu kontroli oraz załącznika do protokołu kontroli powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (odmowa udzielenia informacji publicznej następuje formie decyzji); 2) art. 8 k.p.a., ponieważ organ zarówno I jak II instancji nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, albowiem postępowania administracyjne prowadzone przez te organy, były prowadzone w sposób niezgodny z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego, a wydane rozstrzygnięcia podważają zaufanie do organów władzy publicznej; 3) art. 7 k.p.a., ponieważ organ zarówno I jak i II instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 4) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ zarówno I jak i II instancji w sposób wyczerpujący; 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, zaś decyzja organu I instancji takiego pouczenia nie zawiera. Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej może dotyczyć kwoty jaka jest wydawana ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu funkcjonariusza publicznego, w sytuacji gdy dane dotyczące tych kwot w zakresie dotyczącym innych pracowników, w tym pracownika zatrudnionego na takim samym stanowisku, zostały wcześniej udzielone; tym samym organ I instancji objął szczególną ochroną tylko jednego z pracowników, co nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, a stanowi przejaw nierównego traktowania poszczególnych pracowników; 2) art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie i brak wydania rozstrzygnięcia nazwanego decyzją, a jedynie wydanie rozstrzygnięcia zawierającego wszelkie niezbędne elementy decyzji; 3) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881), polegającego na uniemożliwieniu stronie odwołującej się sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy w zakresie równego traktowania pracowników zatrudnionych na tym samym stanowisku; 4) art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego niezastosowanie i związany z tym brak udzielenia informacji publicznej w postaci informacji o wynikach kontroli; brak przesłania protokołu kontroli bez anonimizacji kwoty wynagrodzenia stanowi naruszenie powołanego przepisu. Mając na względzie podniesione zarzuty strona skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji z dnia [...] października 2017 r. wydanej przez Okręgowego Inspektora Pracy w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż w wyniku realizacji wniosku o udostępnienie informacji, dotyczącej przesłania kopii protokołu kontroli nr rej. [...] z dnia [...] lipca 2017 r. bez anonimizacji kwot wynagrodzeń i dodatków, Okręgowy Inspektor Pracy w W., w imieniu którego działał mł. inspektor OIP w W., skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] października 2017 r. zawierające wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Pismem tym organ odmówił udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego Główny Inspektor Pracy błędnie przyjął, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2017 r. stronie nie przysługiwało. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektora Pracy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik organu podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślając, że kwestionowane przez stronę skarżącą pismo informacyjne z dnia [...] października 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie ma postaci władczego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane z upoważnienia Okręgowego Inspektora Pracy w W., zgodnie z treścią art. 268a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.). Takich wad zaskarżone postanowienie nie zawiera, co przesądza o niezasadności skargi. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie stało się postanowienie Głównego Inspektora Pracy stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma informacyjnego. Organ odwoławczy wydaje na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 134 k.p.a., ponieważ zasadnie uznano, że odwołanie było niedopuszczalne. W rozpoznawanym przypadku wystąpił bowiem brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie zostało wniesione od pisma informacyjnego wyjaśniającego intencje jakie przyświecały podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej realizującemu wniosek w określonej formie (udostępnienia dokumentu zanonimizowanego), nie zaś władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba dostrzec, iż anonimizacja jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych. Proces anonimizacji jest swoistym kompromisem między udostępnianiem informacji w celu ich upublicznienia a potrzebą przestrzegania obowiązujących norm prawnych gwarantujących ochronę prawną określonych dóbr i wartości. Pisemne wyjaśnienie przyczyn zastosowania tej właśnie formy ochrony dóbr prawnie chronionych nie oznacza, że wydano odmowną decyzję administracyjną. Sporne pismo z dnia [...] października 2017 r. nie zostało także podpisane przez piastuna organu – Okręgowego Inspektora Pracy w W. - lub osobę przez niego upoważnioną w trybie art. 268a k.p.a. Pismo to podpisał młodszy specjalista L. B. jako pracownik merytoryczny Okręgowego Inspektoratu Pracy w W., a nie jak przyjmuje strona skarżąca organ, bowiem w świetle art. 17 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 623), organami Państwowej Inspekcji Pracy są: 1) Główny Inspektor Pracy; 2) okręgowi inspektorzy pracy; 3) inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Z tych powodów nie sposób przyjąć, iż sporne pismo z dnia [...] października 2017 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające zakwalifikować je jako nienazwaną decyzję administracyjną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1678/14, generalnie ujmując, w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice - nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2762/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że o ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej, nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. Z mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 (por.m.in. A. Wróbel w: M., Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, pkt 4 komentarza do art. 134). Skoro w tej sprawie nie została wydana decyzja, to organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.