II SA/Wa 1470/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz R. W. kwotę 56,60 zł (pięćdziesiąt sześć złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w związku z wnioskiem R. W. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania świadczenia specjalnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. W dalszej części uzasadnienie organ powołał się na następujący stan faktyczny w sprawie. R. W., urodzony [...] kwietnia 1944 r. na kresach [...] w Z. [...], zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie mu świadczenia specjalnego na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wniosek swój motywował faktem, iż pochodzi z polskiej rodziny, zaś z uwagi na brak złożenia wniosku o uznanie go za repatrianta, tłumaczony przez wnioskodawcę nieświadomością o wejściu w życie ustawy o repatriacji, nie ma możliwości zaliczenia do ogólnego stażu pracy wnioskodawcy okresów jego zatrudnienia w [...] i Republice [...]. Z przedstawionego przez wnioskodawcę życiorysu wynika, że był on wychowywany "w wielkim trudzie" przez samotną matkę oraz babcię. Dziadek wnioskodawcy zmarł w lutym 1944 r. przed jego urodzeniem. Natomiast babcia wnioskodawcy repatriowała do Polski w 1957 r. Wnioskodawca corocznie odwiedzał babcię w Polsce - aż do jej śmierci w 1979 r. Wnioskodawca po ukończeniu w 1961 r. szkoły średniej w Z. został tam, aby pracować w szkolnictwie. Podał, iż niemal 30 lat pracował między innymi jako wychowawca, nauczyciel-metodysta, kierownik powiatowego oddziału pracy z młodzieżą szkolną oraz studencką, dyrektor szkoły średniej, organizator letniego odpoczynku młodzieży szkolnej obwodu T. Wnioskodawca przyjechał do Polski w 1991 roku. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. otrzymał zezwolenie na pobyt stały, a w dniu [...] marca 2003 r. Prezydent RP nadał mu obywatelstwo polskie. Wnioskodawca podał, iż z uwagi na brak świadomości o wejściu w życie ustawy o repatriacji nigdy nie składał wniosku o uznanie go za repatrianta. Od przyjazdu do Polski wnioskodawca pracuje społecznie w Kole [...] m. K, Sekcji Współpracy z Polakami na Wschodzie [...] Klubu Inteligencji Katolickiej, w [...] Stowarzyszeniu Kresowian Wierzycieli Skarbu Państwa. Twierdzi, że z uwagi na wysokie bezrobocie i wiek nie znalazł stałej pracy w Polsce. Podał, że był pewny, iż niemal 30-letni staż pracy, w tym 21-letni staż pracy pedagogicznej gwarantują mu w przyszłości godną emeryturę. Wyjaśnił, iż źródłem jego utrzymania po przyjeździe do Polski były jego oszczędności, praca dorywcza i usługi osobom prywatnym oraz pomoc rodziny, przyjaciół i społecznych organizacji. Aktualnie wnioskodawca jest rozwiedziony. Ze związku małżeńskiego ma dwóch synów, będących obywatelami RP. Wnioskodawca podniósł, iż aby opłacić naukę młodszego syna w [...] w W. sprzedał swoje mieszkanie w O. i zamieszkał, w tamtym okresie, w W. w mieszkaniu po rodzicach swojej krajanki (wskazał to jako formę pomocy ze strony przyjaciół). Obecnie wnioskodawca ponownie mieszka w O. i jak podał, opiekuje się grobem swojej babci, która tu właśnie jest pochowana. Synowie wnioskodawcy zameldowani są w jego mieszkaniu, ale nie mieszkają z wnioskodawcą. Prowadzą własne gospodarstwa domowe i - zgodnie z informacjami podanymi przez wnioskodawcę - mają własne dzieci. Wnioskodawca natomiast swoje gospodarstwo domowe prowadzi samotnie i z uwagi na brak prawa do emerytury pozostaje bez środków do życia. Nadesłana kopia książeczki pracy wraz z jej tłumaczeniem na język polski potwierdza okres pracy wnioskodawcy [...] w latach 1961-1991. Wnioskodawca nadesłał kopię dyplomu wraz z tłumaczeniem z języka [...] o nadaniu mu w czerwcu 1986 r. kwalifikacji historyka, wykładowcy historii i nauk społecznych (socjologii). Natomiast w listopadzie 1987 r. zgodnie z nadesłaną kopią dyplomu wnioskodawcy nadano kwalifikację "Organizator Oświaty Ludowej". Wnioskodawca nadesłał kopię zaświadczenia z [...] marca 2001 r. o jego pracy społecznej od 1997 r. w Sekcji Współpracy z Polakami na Wschodzie działającej przy Klubie Inteligencji Katolickiej w [...]. Natomiast Przewodnicząca Koła [...] działającego przy Towarzystwie Miłośników [...] i Kresów [...] w K. w opinii z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazała, iż wnioskodawca jest człowiekiem wartościowym i uczynnym. Podkreśliła, iż dzięki jego zaangażowaniu i wybitnej pomocy udało się załatwić wiele spraw dla garstki Polaków, jaka pozostała w Z., jak również dla samego miasta. I tak wymieniła: – wygranie wspólnie z księdzem M. P. procesu sądowego w K. o zwrot zabranych budynków przykościelnych, należących do kościoła parafialnego św. [...] w Z., – zajęcie się odbudową pomnika poległych za Ojczyznę w latach 1914-1920 na cmentarzu w Z., – postaranie się o krzyż z grawerowaną tablicą i osadzenie go na grobach pomordowanych kilkudziesięciu Polaków w C., – pomoc przy pracach związanych z odbiorem paczek żywnościowych i odzieżowych dla najbiedniejszych, głównie załatwianie spraw celnych, – organizacja pobytów członków Koła w Z. Przewodnicząca Koła [...] podkreśliła, iż wnioskodawca w dalszym ciągu pomaga w załatwianiu spraw i jest łącznikiem pomiędzy Kołem a obecnie sprawującym posługę duszpasterską w kościele parafialnym św. [...] w Z. - księdzem S. Z. Również ksiądz S. Z. potwierdził zaangażowanie wnioskodawcy w życie religijne parafii a w szczególności zwrócił uwagę na jego zaangażowanie w prawne odzyskanie kościoła wraz z zapleczem mieszkalnym i gospodarczym. Ksiądz S. Z. obok działań wskazanych przez Przewodniczącą Koła [...] wymienił między innymi odnalezienie przez wnioskodawcę jako historyka w Archiwum Historycznym w K. dokumentów dotyczących kościoła i parafii. Wnioskodawca podczas odbierania obywatelstwa polskiego ofiarował na ręce wojewody [...] książkę "Kazania na niedziele i święta całego roku księdza Piotra Skargi" wydaną w 1618 r. Ta cenna księga trafiła do Biblioteki Uniwersyteckiej w W. W przeprowadzonym wywiadzie wnioskodawca powiedział, że został wychowany w polskości i uważa, że książka ta nie jest niczyją własnością, ale należy do całego narodu. Powyższe okoliczności potwierdził Miejski Ośrodek Pomocy w O. Z uwagi na wiek wnioskodawcy (ukończone 65 lat) od stycznia 2010 r. został mu przyznany zasiłek stały w wysokości 444 zł oraz prawo do świadczeń zdrowotnych. Wnioskodawca choruje na [...] jest po złamaniu [...] oraz ma [...]. Wnioskodawca zgłosił również, iż ma [...]. Dalej organ podkreślił, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia wnioskodawcy nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, politycznej naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do dokonań. Prezes Rady Ministrów zgodził się z opinią Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowej, że dokumenty nadesłane przez wnioskodawcę oraz okoliczności i osiągnięcia wskazywane przez niego w toku prowadzonego postępowania, pomimo iż zasługują na szacunek i wysoką ocenę społeczną, są niewystarczające do przyznania mu świadczenia specjalnego. Drugą przesłanką decydującą o przyznaniu świadczenia specjalnego jest szczególne zdarzenie losowe, przy czym musi ono być zdarzeniem nadzwyczajnym, wyjątkowym. Niewątpliwie, w ocenie wnioskodawcy, jego sytuacja jest wyjątkowa, lecz jest to jedynie ocena subiektywna. Przyjazd do ojczyzny dziadków i świadoma zmiana obywatelstwa na polskie niewątpliwie są szlachetne, jednak takie decyzje są powszechne i uznanie ich spowodowałoby, iż każdy kto przyjeżdża do Polski i przyjmuje polskie obywatelstwo miałby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Emerytury i renty specjalne nie stanowią żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za konsekwencje świadomej decyzji wnioskodawcy o zmianie obywatelstwa. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, bądź zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o szereg innych rodzajów świadczeń, w szczególności przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Reasumując stwierdził, iż powyższe okoliczności nie dają podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 cyt. ustawy. W sytuacji R. W. nie dopatrzono się przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W. wniósł o uchylenie decyzji uznając, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a ponadto zarzucili sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił również swoją trudną sytuację materialną i życiową. W uzupełnieniu skargi podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszono art. 8, 10 § 1, 11 oraz 77 § 1 kpa, a ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie okoliczności są kwalifikowane jako szczególne zdarzenia losowe przemawiające za przyznaniem renty specjalnej. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w decyzjach. Wskazał, że powstałe szkody nie mogą być rekompensowane w drodze przyznania świadczenia w trybie szczególnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. A zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza sam przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, i czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa zasada dochodzenia do prawdy materialnej, a więc czy organ podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy uwzględniał słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 kpa), oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie przestrzegał tych wszystkich reguł procesowych i nie dokonał dogłębnej analizy wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił też należycie swojej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie renty specjalnej, organ powinien ponownie dokonać szczegółowej analizy materiału dowodowego. Podstawą uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest przytoczony stan faktyczny. W uzasadnieniu zabrakło natomiast analizy tego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, organ jeszcze raz powinien przeanalizować działalność skarżącego, dokonać oceny jego działalności dla rozwoju kultury i szerzenia oświaty wśród mniejszości narodowych. Ponadto należy podkreślić, że działanie R. W. może nierozpropagowane medialnie, to jednak mające ogromne znaczenie dla tzw. "małych ojczyzn", nie może pozostawać niezauważone, a co za tym idzie poza pozytywną oceną organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Reasumując w świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ, wprawdzie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, lecz nie zostały wyczerpująco rozpatrzone i w konsekwencji doprowadziły do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 250 wyżej wymienionej ustawy.