II SA/Wa 1470/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227, dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił T.P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował 11 lat, 6 miesięcy i 12 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Z dniem [...] grudnia 1998 r. wnioskodawca zaprzestał wykonywania zatrudnienia i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] kwietnia 2005 r., tj. przez ponad 6 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T.P. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, iż na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował jedynie 11 lat, 6 miesięcy i 12 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Łączny okres jego zatrudnienia wynosi bowiem 17 lat. Zatrudniony był od 1985 r. do 1988 r. w [...] Filia w [...], następnie do 1989 r. w Kombinacie Budowy Maszyn [...] Oddział [...], w latach 1989 do 1991 odbywał zastępczą służbę wojskową w Hucie [...]. Od 1993 r. do 1998 r. pracował w [...] w [...] jako górnik dołowy. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] kwietnia 2005 r. cały czas chorował. W tym czasie odbywał 21-krotnie hospitalizację w Szpitalu [...] i 6-krotnie w Szpitalu Miejskim w [...]. Nie mógł więc w okresie tym podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Przeszkodą do tego były bowiem jego choroby. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył, że z akt sprawy wynika, iż na przestrzeni 38 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udowodnił łącznie jedynie 11 lat, 6 miesięcy i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] kwietnia 2005 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionym okresie nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby wnioskodawcy kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczącej stanu zdrowia wnioskodawcy, który to miał wpływ na brak możliwości podejmowania przez niego zatrudnienia, organ zauważył, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2011 r. ustalił, iż wnioskodawca był częściowo niezdolny do pracy od [...] września 2003 r. do [...] kwietnia 2005 r. i jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] kwietnia 2005 r. do [...] maja 2014 r. Zdaniem organu, zarówno orzeczona w ww. okresie częściowa niezdolność do pracy, jak i podnoszone przez wnioskodawcę schorzenia i pobyty w szpitalu mogły ograniczać jego szanse na rynku pracy, ale nie uniemożliwiały całkowicie podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS wskazał, że wymienione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okresy zatrudnienia nie zostały potwierdzone przez wnioskodawcę, gdyż nie załączył on na te okoliczności żadnych dowodów. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono w bazie zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy, że brak przechowawców dokumentacji wskazanych przez wnioskodawcę zakładów pracy. W świetle art. 80 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w celu ustalenia prawa do świadczeń osoby ubiegające się o nie zobowiązane są do przedstawienia stanów faktycznych mających wpływ na prawo do świadczeń. Natomiast wnioskodawca nie przedłożył żadnego materiału dowodowego na okoliczność podleganiu ubezpieczeniu społecznemu we wskazanych przez niego okresach. Organ podkreślił, że co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, jednak nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, że będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.P. (dalej jako "skarżący") żądając jej zmiany. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uzasadnieniem decyzji nie może się zgodzić, ponieważ w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] kwietnia 2005 r. zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Jednakże pracy nie mógł podjąć ze względu na stan zdrowia. Po przebytym w dniu [...] sierpnia 1996 r. wypadku w pracy, pięciokrotnie był hospitalizowany w Szpitalu Miejskim w [...] ze względu na chorobę [...] i [...]. Hospitalizowany również był 21 razy w okresach trwających po 3 miesiące w Szpitalu [...] w [...] ze względu na [...] na Oddziałach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W takim stanie zdrowia nie mógł wykonywać żadnej pracy. Wielokrotnie był na różnego rodzaju komisjach, również w szpitalu w [...], gdzie stwierdzano całkowitą niezdolność do pracy. Uzasadnienie decyzji jest więc niezgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że skarżący rejestrując się w charakterze bezrobotnego deklarował, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia - zatem nie mógł jednocześnie uważać się za osobę chorą i niezdolną do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W szczególności poprzez brak wyczerpującego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ w niniejszej sprawie wbrew wskazanym wcześniej regułom postępowania, w istocie ograniczył się do ustalenia okresów pozostawania skarżącego poza zatrudnieniem w zestawieniu z datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które daną osobę czynią nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Chodzi także o takie sytuacje, kiedy osoba ta nie jest zdolna do świadczenia pracy z uwagi na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe będzie szczególną okolicznością, wykluczającą jej aktywność zawodową. Będzie nią także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość podjęcia zatrudnienia. Zatem przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy może być ona kwalifikowana jako okoliczność szczególna. Podkreślenia wymaga, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o takie świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby spowodowane przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] kwietnia 2005 r. cały czas chorował. W tym czasie odbywał bowiem 21 razy hospitalizację w Szpitalu [...] i 6 razy w Szpitalu Miejskim w [...]. Z tych powodów nie mógł więc w okresie tym podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Do tego faktu nawiązuje także w skardze skierowanej do Sądu podając, że z uwagi na [...] hospitalizowany był 21 razy w okresach trwających po 3 miesiące. Tym samym, stwierdzić należy, że skarżący powołał się na stan zdrowia [...] oraz związaną z tym częstą hospitalizacją, co niewątpliwie w ocenie Sądu bardzo utrudniało, jeśli w ogóle nie uniemożliwiało mu w okresie od 1998 r. do 2005 r. zarówno podjęcie, jak i wykonywanie zatrudnienia. Organ nie rozważył natomiast powyższego w wyczerpujący sposób jako szczególnej okoliczności o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Szczególnie zaś istotnym dla świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że to nie stan zdrowia był przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego po ustaniu zatrudnienia. Należy zatem rozważyć czy wskazane przez niego okoliczności mogły w istotny sposób wpływać na możliwość podjęcia pracy. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności mogą stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Reasumując, szczególne okoliczności, to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu przez niego ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest co najmniej zdecydowanie przedwczesne. W takiej sytuacji należy uznać, że stan zdrowia skarżącego z punktu widzenia jego zdolności do pracy w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie został wyjaśniony zgodnie z trybem określonym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przeanalizować przyczyny niepodejmowania pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym przez skarżącego pod kątem szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.