II SA/Wa 1473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 w związku z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1, art. 8, art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. nr 205, poz. 1203), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] maja 2012 r. o odmowie przyznania statusu weterana poszkodowanego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 2 kwietnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o przyznanie statusu weterana poszkodowanego w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu podczas działań poza granicami państwa. Do wniosku tego załączył: 1. zaświadczenie z [...] marca 2012 r., wydane przez Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] , potwierdzające, że w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] listopada 2011 r. uczestniczył w działaniach poza granicami państwa w ramach PKW w [...] (VIII-IX zmiana) na stanowisku [...] oraz od [...] stycznia 2004 r. do [...] sierpnia 2004 r. w PKW w [...] na stanowisku - [...] , 2. zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego z [...] marca 2012 r. o niefigurowaniu w kartotece karnej Krajowego Rejestru Karnego, 3. protokół powypadkowy, sporządzony przez Jednostkę Wojskową Nr [...] z [...] maja 2011 r., z którego wynika, że [...] kwietnia 2011 r. uległ wypadkowi, którego przyczyną było potknięcie się na schodach i zmęczenie po służbie, 4. orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu dla celów odszkodowawczych uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem z [...] kwietnia 2011 r., która rozpoznała, że w wyniku wypadku skarżący doznał urazu w postaci złamania korony zęba oraz stwierdziła, że trwały uszczerbek na zdrowiu, spowodowany wypadkiem z [...] kwietnia 2011 r., wynosi 1%, 5. decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] nr [...] z [...] lutego 2012 r. o przyznaniu jednorazowego odszkodowania z tytułu doznanego uszczerbku na zdrowiu w kwocie [...] zł i uznaniu, że wypadek jest wypadkiem pozostającym w związku ze służbą wojskową. Minister Obrony Narodowej, na podstawie przedstawionych do wniosku dokumentów, ustalił, że skarżący [...] kwietnia 2011 r. w bazie [...] ok. godz. [...] wracał po zakończonej służbie do budynku, w którym był zakwaterowany, podczas wchodzenia po schodach potknął się, a na skutek zachwiania się, niesiona przez niego broń uderzyła go w usta. W wyniku tego wypadku skarżący doznał urazu w postaci złamania korony zęba. Decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. Minister Obrony Narodowej odmówił przyznania skarżącemu statusu weterana poszkodowanego, wskazując że wypadek, któremu skarżący uległ [...] kwietnia 2011 r., nie mieści się w definicji wypadku, zawartej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że wypadek, któremu uległ spełnia kryteria wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa, określone w art. 4 ust. 15 lit. c ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Ponadto wskazał, że z decyzji Szefa WSzW w [...] wynika, że przyznany uszczerbek na zdrowiu jest skutkiem wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby wojskowej, która odbywała się w ramach PKW w [...] . Nadmienił, że zebrana dokumentacja w sprawie została przesłana przez Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych do Polskiego Towarzystwa Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w [...], które przyznało jednorazowe świadczenie odszkodowawcze z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu po przebytym urazie. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję i podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać uwzględniony, ponieważ, zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa oraz innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zatem celem ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych. W ocenie organu, opisany w protokole powypadkowym z [...] maja 2011 r. wypadek nie mieści się w definicji "wypadku", określonej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, lecz jest "zwykłym" wypadkiem, który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonywania zadań, dla których powołano i wysłano PKW. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w celu odróżnienia wypadku, określonego w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (Dz.U. nr 83, poz. 760 z późn. zm.), wprowadzono do ustawy o weteranach działań poza granicami państwa definicję "wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa" podejmowanymi bezpośrednio w realizacji celów, dla których została powołana misja. Organ wskazał przy tym, że skarżącemu zostało przyznane świadczenie odszkodowawcze na podstawie ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów wg norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błędną interpretację art. 4 ust. 15 lit. c ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podstawą uznania żołnierza zawodowego za weterana poszkodowanego, na postawie art. 8 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, jest złożenie przez żołnierza wniosku o przyznanie statusu weterana poszkodowanego oraz dokumentów, wymienionych w art. 7 ust. 1 i 3 oraz w art. 8 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Wśród wymienionych dokumentów znajduje się m.in. orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o związku uszczerbku na zdrowiu z wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa lub chorobą nabytą podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych w ramach działań poza granicami państwa albo orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ustalające uszczerbek na zdrowiu w związku z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową, wydane dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a także decyzja o przyznaniu świadczeń odszkodowawczych albo prawomocny wyrok sądu, zasądzający odszkodowanie. Te dokumenty w zamyśle ustawodawcy mają stanowić dowód wskazujący na zaistnienie wypadku, jak również związku pomiędzy wypadkiem a działaniami żołnierza poza granicami państwa w ramach wykonywania zadań służbowych. Skarżący podniósł, że w jego przypadku takimi dokumentami są orzeczenie komisji powypadkowej oraz decyzja Szefa WSzW w [...] z [...] lutego 2012 r., które potwierdziły że wypadek, któremu uległ pozostawał w związku z pełnieniem przez niego służby wojskowej. W związku z powyższym stwierdził, że spełnił wszystkie przesłanki, zawarte w ustawie o weteranach działań poza granicami państwa, ponieważ złożył wniosek wraz ze wszystkimi dokumentami, wymaganymi przez ustawę, uległ wypadkowi, który był zdarzeniem nagłym, wywołanym przyczyną zewnętrzną (uderzenie kolbą karabinu), w wyniku którego doznał uszczerbku na zdrowiu (złamanie korony zęba), powstałym w związku z działaniami na terenie [...] w ramach misji stabilizacyjnej, w związku z wykonywaniem zadań służbowych (powrót ze służby), który nie został przez niego spowodowany w wyniku nieprzestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga K. G. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ustawy. o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. Natomiast, stosownie do art. 3 cytowanej ustawy, weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący uczestniczył w działaniach poza granicami państwa w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...] w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] sierpnia 2004 r. na stanowisku [...] oraz w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...] w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] listopada 2011 r. na stanowisku [...]. Niesporne jest też, że [...] kwietnia 2011 r., wracając po zakończeniu służby do budynku, w którym był zakwaterowany, wchodząc po schodach skarżący potknął się i na skutek zachwiania niesiona broń uderzyła go w usta. Skutkiem tego uderzenia było złamanie korony zęba. Uszczerbek na zdrowiu, spowodowany tym wypadkiem, został określony na 1%. Wobec uznania, że jest to wypadek pozostający w związku ze służbą wojskową , skarżącemu przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł. Między stronami sporna jest natomiast kwalifikacja tego wypadku i określenie, czy mieści się on w definicji wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa. Ustalenie tej okoliczności ma bowiem wpływ na uzyskanie, bądź też nie, przez skarżącego statusu weterana poszkodowanego. Zgodnie z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, przez wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa należy rozumieć zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa to takie zdarzenie nagłe i zewnętrzne, powodujące uszczerbek na zdrowiu, jeżeli zaistniało ono w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że definicja "wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa" została wprowadzona do ustawy w celu odróżnienia tego wypadku od wypadku, określonego w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służba wojskową (Dz. U. nr 83, poz. 760 ze zm.). Niewątpliwie wypadek, określony w ustawie o weteranach działań poza granicami państwa, ma postać kwalifikowaną w stosunku do wypadku, o którym mowa w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. Strony niniejszego postępowania różnią się co do rozumienia określenia "innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza". Dla zrozumienia tego pojęcia istnieje zatem potrzeba dokonania jego wykładni, tak aby zrozumieć je zgodnie z treścią, nadaną mu przez prawodawcę (por. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki". Warszawa 2008, Wydawnictwo LexisNexis, str. 61 i nast.). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) podkreślił, że prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. W niniejszej sprawie stan taki jednak nie zachodzi, ponieważ pojawiły się różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Dlatego też, dla ustalenia jego sensu i znaczenia, należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym wykładni celowościowej, cytowanego przepisu. Wskazówką przy dokonywaniu tego procesu może być uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa, w którym podkreślono, że projekt szanuje normę, wynikającą z art. 19 Konstytucji, nakazującą zagwarantowanie stosownych uprawnień weteranom walk o niepodległość. Stąd też zakłada przyznanie uprawnień dla weteranów poszkodowanych w wyniku działań bojowych, bądź działań skierowanych przeciwko tym weteranom. Weterani ci z narażeniem zdrowia, a bardzo często również życia, wypełniali i wypełniają nadal postawione przed nimi zadania poza granicami państwa, tak aby pomóc w utrzymaniu pokoju na świecie, którego stabilność jest gwarantem pokoju dla Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego uzasadnionym jest, aby weteranom poszkodowanym pomóc w powrocie do pełnej kondycji fizycznej i psychicznej, po ranach doznanych w trakcie pełnionej służby/odbywanej pracy na rzecz pokoju. Ważne jest, aby za swoje poświęcenie i trud nie zostali wyrzuceni na margines życia społecznego z powodu posiadanego kalectwa. Dlatego też podstawowym celem projektu ustawy jest przywrócenie ich do normalnego funkcjonowania w społeczeństwie. Będzie to możliwe przez udzielenie dodatkowej pomocy zdrowotnej, w tym wsparcia psychologicznego, pomocy w podniesieniu kwalifikacji zawodowych w postaci podniesienia poziomu wykształcenia lub jego zmiany, czy też przyznanie dodatkowego wsparcia finansowego, często koniecznego na zakup drogich leków, bądź dostosowanie mieszkania (domu) do potrzeb osób niepełnosprawnych. Nie można zapominać o tym, że świat weteranów poszkodowanych po powrocie do domu uległ całkowitym zmianom, ich plany życiowe, związane zarówno z dalszą drogą zawodową, jak również rodziną, często legły w gruzach. Wszystko trzeba budować od nowa i tylko od zakresu wsparcia zewnętrznego zależy w jakim stopniu ta odbudowa może się dokonać. W uzasadnieniu projektu ustawy jako jeden z celów do osiągnięcia przez projektowane rozwiązanie wskazano zapewnienie pomocy w przystosowaniu do życia i pracy osobom poszkodowanym. Odnosząc się natomiast do art. 3 ustawy, w uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że o status weterana poszkodowanego będzie mogła ubiegać się osoba, która brała udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa i doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadania lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których osoba została poszkodowana w wyniku np. wybuchu miny pułapki lub zachorowała na chorobę, występującą tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu (np. choroby tropikalne). Nie przewiduje się możliwości nadania statusu weterana poszkodowanego osobie ewakuowanej do kraju z innych powodów medycznych, niezwiązanych z wypadkiem lub chorobą nabytą w rejonie działania poza granicami państwa (por. uzasadnienie projektu ustawy o weteranach działań wojennych poza granicami państwa (Sejm RP VI kadencji, nr druku 3754). Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu weterana poszkodowanego osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w związku z wykonywaniem działań stricte bojowych lub w wyniku działań skierowanych przeciwko nim, przy założeniu, że działania te mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań, dla wypełnienia których została powołana misja. Samo zaistnienie wypadku podczas pobytu poza granicami państwa, do którego doszło z jakiejkolwiek przyczyny, pozostającej bez związku z realizacja celów misji, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana poszkodowanego. Z uzasadnienia projektu ustawy jednoznacznie wynika, że ustawodawca dążył do wyróżnienia i docenienia osób, które narażają swoje życie i zdrowie, mają bezpośredni kontakt z wydarzeniami i sytuacjami, do których nie dochodzi w warunkach pokojowych i które w wyniku tych wydarzeń i sytuacji doznają uszczerbku na zdrowiu. Dlatego też szersze, zaproponowane przez skarżącego, określenie podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego statusu, doprowadziłoby do zmiany charakteru tego uprawnienia - na równi traktowano by osoby podejmujące działania bojowe, czy też osoby, których te działania dotykają , bądź np. chorujące na choroby występujące tylko w rejonie działania misji, czy kontyngentu, które znalazły się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia oraz osoby, które co prawda biorą udział w działaniach poza granicami państwa, jednak w chwili wypadku pozostają poza zagrożeniami wiążącymi się z charakterem misji. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ustawodawca zagwarantował odpowiednią ochronę osobom, które doznały uszczerbku na zdrowiu w wyniku wypadku, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy, ustawą o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową. Skarżący otrzymał jednorazowe odszkodowanie pieniężne w związku z uszczerbkiem na zdrowiu pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że wypadek, któremu uległ skarżący podczas wchodzenia po schodach, nie mieści się w definicji wypadku z art. 4 pkt 15 cytowanej ustawy. Skarżący nie działał bowiem w sytuacji bezpośredniego zagrożenia, związanego z realizacją zadań Polskiego Kontyngentu Wojskowego, stąd też, w ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że status weterana poszkodowanego mu nie przysługuje. Organ zasadnie uznał, iż opisany w protokole powypadkowym wypadek jest "zwykłym" wypadkiem, który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonania zadań, dla których powołano i wysłano PKW. Reasumując, Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 4 ust. 15 lit. c ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, jak również prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod tę normę prawną, co czyni zarzuty skargi nieuprawnionymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.