II SA/Wa 1473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego oddala skargę Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), orzekł o utracie przez funkcjonariusza – M. M. z dniem [...] lipca 2012 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. M. M. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Wysokość równoważnika była zwiększana kolejnymi decyzjami, co wynikało z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków i trybu przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 58, poz. 539). W dniu [...] września 2012 r. funkcjonariusz złożył dokument – zgłoszenie odbioru w dniu [...] lipca 2012 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości J. przy ul. [...], co spowodowało wydanie decyzji o utracie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja stała się ostateczna. M. M. w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wskazaną decyzją, żądając jednocześnie jej uchylenia. Na poparcie swojego zdania przedłożył: oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] września 2013 r., inwentaryzację budynku mieszkalnego datowaną na [...] maja 2013 r., a także oświadczenie złożone przed MSW w dniu [...] grudnia 2013 r. W oświadczeniu z dnia [...] września 2013 r. funkcjonariusz wskazał, że posiada dom jednorodzinny o powierzchni 70,34 m2, z czego powierzchnia mieszkaniowa stanowi 37,84 m2. Do oświadczenia załączył inwentaryzację części budynku – rzut parteru (powierzchnia dwóch pokoi – 37,87 m2), opis techniczny budynku, gdzie w wykazie pomieszczeń znajdują się dwie kondygnacje (parter oraz poddasze użytkowe), na które składa się 7 pokoi (w tym 1 "gabinet") o łącznej powierzchni 108,64 m2, a także kopię decyzji nr [...] Starosty [...] zawierającej na str. 3 dane techniczne budynku mieszkalnego jednorodzinnego określające istniejącą powierzchnię użytkową na 96,7 m2. W oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2013 r. złożonym w MSW funkcjonariusz stwierdza, że w 2012 r. zgłosił nieruchomość mieszkaniową do użytkowania, zgodnie z istniejącym wówczas stanem technicznym, a zgłoszeniem objął parter budynku, w którym znajdują się dwa pokoje o powierzchni 37,87 m2, zaś poddasze nie nadawało się do zamieszkania z uwagi na niezakończenie prac związanych z instalacjami, brakiem okien oraz schodów łączących kondygnacje. W podsumowaniu stwierdza, że od chwili zgłoszenia nieruchomości do użytkowania w 2012 r. powierzchnia i liczba pokoi zajmowanych przez niego i jego rodzinę nie uległa zmianie, a w roku 2013 wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę domu mieszkalnego i włączenie do użytkowania drugiej kondygnacji. W wyniku wznowienia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień M. M. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, Szef BOR decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., uznając, iż nie wystąpiły podniesione we wniosku strony przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., orzekającej o utracie z dniem [...] lipca 2012 r. prawa do pobierania równoważnika przez wyżej wymienionego funkcjonariusza. W odwołaniu funkcjonariusz wskazał, iż domaga się wzruszenia decyzji z dnia [...] października 2012 r. w celu przywrócenia mu od dnia [...] lipca 2012 r. uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podniósł, iż Szef BOR wydając decyzję o utracie uprawnień, umniejszył informacje istotne dla sprawy, a mianowicie o powierzchni budynku ujawnionej w powykonawczej dokumentacji z inwentaryzacji. Dodatkowo załączył decyzję podatkową za 2014 r., w której treści wskazał na ujawnioną powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego w rozmiarze 70,34 m2. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa, utrzymał w mocy decyzją Szefa BOR z dnia [...] lutego 2014 r., odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, iż niezależnie od dokumentów złożonych w postępowaniu o wznowienie, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się również dokument urzędowy o odmiennym ciężarze dowodowym, a mianowicie zawiadomienie M. i R. M. (inwestorów) o zakończeniu budowy datowane na dzień [...] czerwca 2012 r. i skierowane do organu nadzoru budowlanego. Zawiadomienie to zostało złożone przez M. M. w BOR w dniu [...] września 2012 r. i stanowiło podstawę do wydania przez Szefa BOR decyzji z dnia [...] października 2012 r. o utracie z dniem [...] lipca 2012 r. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z analizy przedmiotowego zawiadomienia wynika, że: – w dniu [...] czerwca 2012 r. funkcjonariusz zakończył budowę budynku mieszkalnego w miejscowości J. na podstawie dwóch pozwoleń na budowę z 2000 r., – funkcjonariusz złożył oświadczenie, że wszystkie roboty budowlane wykonano w pełnym zakresie na podstawie ww. pozwoleń na budowę. Określona została także powierzchnia użytkowa budynku (94,3 m2) oraz wskazano, że budynek posiada 6 izb (pokoje oraz kuchnia), został wyposażony w instalację wodną, kanalizację, instalację elektryczną i centralne ogrzewanie. Omawiane zawiadomienie opatrzone jest oświadczeniem organu nadzoru budowlanego o niezłożeniu sprzeciwu do zawiadomienia, co oznacza brak przeszkód do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że wyżej powołany przepis znajduje zastosowanie, gdy wskazane w nim trzy przesłanki zaistnieją łącznie. A więc po pierwsze, gdy ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, gdy "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" istniały w dniu wydania decyzji. Po trzecie, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. W tym kontekście organ II instancji po przeanalizowaniu sprawy podziela stanowisko Szefa BOR o braku "nowych dowodów" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Dokumenty datowane na okres od maja do grudnia 2013 r. nie mieszczą się w tej kategorii. Odnosząc się zaś do okoliczności przedstawionych w tych dokumentach, dotyczących wskazanej przez funkcjonariusza powierzchni użytkowej, ilości izb, wyposażenia pomieszczeń oraz możliwości przystąpienia do użytkowania całego zgłoszonego obiektu, to nie można uznać, iż nie były one znane Szefowi BOR w dacie wydawania decyzji z dnia [...] października 2012 r. Okoliczności te wynikały z zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2012 r., a Szef BOR przyjął, że dom mieszkalny oddany do użytku zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza przy uwzględnieniu jego powierzchni użytkowej zrównanej z powierzchnią mieszkalną, o której stanowią przepisy prawa materialnego powołane w decyzji Szefa BOR z dnia [...] października 2012 r. Co do tożsamości i zakresu tych pojęć – w kontekście prawa materialnego – można polemizować, jednakże nie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Właściwym czasem na zgłoszenie ewentualnych uchybień w tym zakresie, bądź błędów w ocenie dowodów było postępowanie prowadzone w zwykłym trybie odwoławczym, z wdrożenia którego zrezygnował funkcjonariusz, pomimo zamieszczonego w decyzji z dnia [...] października 2012 r. pouczenia o środkach i trybie zaskarżania. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych. W skardze wnosił o uchylenie: zaskarżonej decyzji, decyzji Szefa BOR z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającej mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decyzji Szefa BOR z dnia [...] października 2012 r. oraz wnosił o przywrócenie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia wejścia decyzji z dnia [...] października 2012 r. o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj. od dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Szef BOR, w każdej ze wskazanych wyżej decyzji, błędnie oparł się na powierzchni użytkowej, zamiast zgodnie z ustawą na powierzchni mieszkalnej, wynikającej z części projektu budynku, w której znajduje się opis stanu faktycznego z inwentaryzacji budynku, wykonany w celu uzyskania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku. Podnosił, że istniejący budynek jest jedynym jaki posiadał i posiada wraz z rodziną, oraz że nigdy jego powierzchnia nie uległa zmianie w wyniku przebudowy i nie była większa od 38 m2 powierzchni mieszkalnej przy 70,34 m2 powierzchni użytkowej wykazanej z inwentaryzacji. Pierwotna forma budynku nie spełniała wymagań co do wielkości, dlatego już wcześniej podjęli decyzję o zaniechaniu budowy i zmianie projektu. Bank, który udzielił wcześniej kredytu, pomimo iż uruchomili tylko jedną transzę, nakazał dostarczenie potwierdzenia odbioru budynku lub całkowitego zwrotu udzielonej pożyczki. W tej sytuacji jedynym rozwiązaniem mogącym uchronić M. M. oraz jego rodzinę przed utratą tego co już posiadali było oddanie domu w takim stanie w jakim był i dalsze ubieganie się o kredyt na realizację nowej inwestycji. Po oddaniu budynku do użytku M. M. zgłosił ten fakt właściwej komórce mieszkaniowej. Pomimo zgłoszenia do odbioru, budynek ten nie spełniał warunków do zamieszkania. M. M. podał, że są rodziną 6-cio osobową, w tym czworo dzieci, dlatego też w jego przypadku min. lokal spełniający ten warunek powinien mieć 49 m2 pow. pokoi plus kuchnia, łazienka, WC, garderoba, a może nawet kilka, gdzie ich łączna powierzchnia może być znacznie większa w stosunku do posiadanego przez jego rodzinę domu. Przy przyznawaniu uprawnień do równoważnika, czy też lokalu służbowego, nie bierze się pod uwagę liczby samych pokoi, ale przede wszystkim ich łączną powierzchnię mieszkalną (nie jest to również pow. podłóg). Ponadto uważa, że skoro ustawa nie przewiduje takiego problemu i oświadczenie funkcjonariusza jest niewystarczające, to być może najwłaściwszym, najprostszym i najsprawiedliwszym rozwiązaniem byłoby wysłać komisję mieszkaniową (istnieje w BOR jako ciało doradcze przy przyznawaniu mieszkań służbowych), która może określić czy dany dom spełnia wszystkie warunki w jakich powinna zamieszkiwać rodzina funkcjonariusza i na tej podstawie udzielić funkcjonariuszowi pomocy lub też nie. M. M. uważa, że ustawa jasno precyzuje zasady przyznawania tych należności, a jedynym problemem jest tu nadmierna asekuracja osób decyzyjnych i chęć odsunięcia od siebie jak najdalej problemu, nie szukając możliwości pomocy i pozytywnego dla niego jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Po pierwsze przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola zgodności z prawem decyzji organów obu instancji (decyzja MSW z dnia [...] czerwca 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Szefa BOR z dnia [...] lutego 2014 r.) wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Szefa BOR z dnia [...] października 2012 r. Dlatego z tych względów nie jest możliwe w tym trybie, jak tego domaga się skarżący w petitum skargi, kontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie innej decyzji Szefa BOR z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającej skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz rozstrzygnięcie zagadnienia przywrócenia skarżącemu uprawnienia do równoważnika od dnia [...] lipca 2012 r. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy przedstawiony przez skarżącego w postępowaniu o wznowienie oraz w dalszych jego pismach w tej sprawie (w tym w niniejszej skardze) stan faktyczny, stanowi istotnie "nowy stan faktyczny" uzasadniający zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Czy istotnie jest to "nowy stan faktyczny" uzasadniający zastosowanie trybu nadzwyczajnego, do wzruszenia ostatecznej decyzji, czyli uzasadniający odstąpienie od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa). W niniejszej sprawie, w trybie postępowania wznowieniowego, oba organy zasadnie ustaliły, iż wskazane w tym postępowaniu przez skarżącego dokumenty nie stanowią nowych, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, okoliczności sprawy, zwłaszcza, gdy zważy się na okoliczność, iż decyzja Szefa BOR z dnia [...] października 2012 r. została oparta na przedstawionych przez samego skarżącego w dniu [...] września 2012 r. dokumentach, to jest – zawiadomieniu M. i R. M. (inwestorów) o zakończeniu budowy datowane na dzień [...] czerwca 2012 r., skierowanym do właściwego organu nadzoru budowlanego. Z przedmiotowego zawiadomienia wynikło, że: – w dniu [...] czerwca 2012 r. funkcjonariusz zakończył budowę budynku mieszkalnego w miejscowości J. na podstawie dwóch pozwoleń na budowę z 2000 r.; – funkcjonariusz złożył oświadczenie, że wszystkie roboty budowlane wykonano w pełnym zakresie na podstawie ww. pozwoleń na budowę; – powierzchnia użytkowa budynku wynosi 94,3 m2; – budynek posiada 6 izb (pokoje oraz kuchnia), został wyposażony w instalację wodną, kanalizację, instalację elektryczną i centralne ogrzewanie. Nadto powyższe zawiadomienie opatrzone jest oświadczeniem organu nadzoru budowlanego o niezłożeniu sprzeciwu do zawiadomienia, co oznacza brak przeszkód do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zatem powyższe dokumenty w pełni uzasadniały podjęcie decyzji z dnia [...] października 2012 r. o utracie uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, albowiem dokumenty te w pełni poświadczały, iż oddany do użytku dom mieszkalny zaspokajał normatywne potrzeby funkcjonariusza. Przecież gdyby byłoby inaczej, to funkcjonariusz nie składałby oświadczenia w tej materii w dniu [...] września 2012 r. W skardze skarżący wyjaśnia, iż pierwotna forma budynku nie spełniała jego wymagań co do wielkości i dlatego zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz oświadczenia, że wszystkie roboty budowlane wykonano w pełnym zakresie na podstawie ww. pozwoleń na budowę (z dnia [...] czerwca 2012 r.) złożył jedynie, aby bank nie zażądał zwrotu udzielonej pożyczki. Dlatego po oddaniu budynku do użytku zgłosił ten fakt właściwej komórce mieszkaniowej. Pomimo zgłoszenia do odbioru, budynek ten nie spełniał warunków do zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wchodzi w zagadnienie na ile skarżący miał świadomość, iż składając oświadczenia o zakończeniu budowy w pełnym zakresie prac budowlanych w dniu [...] czerwca 2012 r., oświadczał nieprawdę, skoro, co wynika z kolejnych przedstawianych przez niego dokumentów, nadal budowę tę prowadził (oświadczenia z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r.), albowiem w niniejszej sprawie badane są jedynie przesłanki zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, czy też jej braku. W niniejszej sprawie istotne jest to, iż sam skarżący w dniu [...] września 2012 r. złożył w odpowiedniej komórce BOR oświadczenie z dnia [...] czerwca 2012 r. o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i jednocześnie z oświadczenia tego wynikała powierzchnia użytkowa budynku, ilość izb oraz doprowadzenie kanalizacji i mediów, a także z oświadczenia tego wynikało, iż organ nadzoru budowlanego nie zgłosił w tej materii sprzeciwu – co oznacza brak przeszkód do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, a także oznacza, iż przedmiotowy dom zaspokajał w 2012 r. mieszkaniowe warunki normatywne także w uznaniu funkcjonariusza. Zatem jeżeli te oświadczenia skarżącego wówczas złożone, rozmijały się ze stanem faktycznym sprawy, to skarżący powinien wykorzystywać instytucję odwołania od decyzji z dnia [...] października 2012 r. Skarżący decyzji tej w trybie zwykłym wówczas nie kwestionował. Poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obie decyzje organów podjęte w niniejszym postępowaniu wznowieniowym są zasadne. Sąd nie dopatrzył się, aby naruszały one prawo w sposób mogący stanowić o konieczności ich uchylenia oraz stwierdzenia ich nieważności i dlatego na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.