II SA/Wa 1474/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w C.: nr [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] z dnia [...] października 2000 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., przyznających Z.K. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Z.K. – funkcjonariusz Aresztu Śledczego w C. - złożył w dniu 1 października 1999 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku z budową domu jednorodzinnego przy ul. [...] w C.. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w C. stwierdził, że Z.K. spełnia wymagania do ubiegania się o pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe oraz, że jego wniosek będzie rozpatrzony w terminie późniejszym, z chwilą uzyskania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] grudnia 1999 r., z dnia [...] października 2000 r., z dnia [...] grudnia 2004 r., z dnia [...] czerwca 2005 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w C. przyznał skarżącemu pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w łącznej wysokości 16.942 zł. W dniu [...] stycznia 2006 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. wydał z urzędu decyzję o stwierdzeniu nieważności wszystkich wymieniony powyżej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w C.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że Z.K. przed rozpoczęciem budowy domu, na który uzyskał pomoc finansową, posiadał lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej powierzchni wynikającej z przysługujących mu norm, zgodnie z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.). Zatem posiadł on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a tym samym nie powstało po jego stronie prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, będącego świadczeniem ekwiwalentnym prawa do lokalu służbowego. Objęte kontrolą nadzorczą decyzje zawierają wady stanowiące podstawę do stwierdzenia ich nieważności, bowiem rażąco naruszają przepis art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Stosownie do tego przepisu, nie można było udzielić funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, któremu nie przysługiwało do niej prawo. Od powyższej decyzji Z.K. wniósł odwołanie, w którym wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji. Uzasadniając wniesienie środka odwoławczego, skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 10 § 1, art. 64 § 4 i art. 81 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie odwołującego się o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji przyznających zainteresowanemu pomoc finansową oraz uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, a także nie zapoznanie strony z aktami sprawy. Ponadto odwołujący się podniósł, że organ błędnie stwierdził, iż decyzje objęte kontrolą nadzorczą zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W dacie ustalania uprawnień odwołującego się do przyznania pomocy, posiadany przez niego lokal mieszkalny nie spełniał norm powierzchniowych wynikających z § 1 ust. 5 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 50). Dlatego też posiadanie lokalu mieszkalnego, nie stanowiło przesłanki negatywnej do przyznania mu przez Dyrektora Aresztu Śledczego w C. pomocy finansowej w związku z budową domu jednorodzinnego. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wszystkie objęte kontrolą nadzorczą decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...] października 1999 r. rażąco naruszyła art. 104 k.p.a., bowiem nie załatwiła sprawy, co do jej istoty. Pozostałe decyzje o przyznaniu Z.K. pomocy finansowej naruszały zasadę trwałości decyzji ostatecznych, określoną w art. 16 k.p.a., bowiem rozstrzygnięto w nich kolejny raz w tej samej sprawie. Ponadto decyzje te rażąco naruszają art. 90 ust. 1, art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o Służbie Więziennej, gdyż na mocy wymienionych decyzji została przyznana pomoc finansowa skarżącemu zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu, usytuowany przy ul. [...] w C., o powierzchni mieszkalnej 29 m2. Lokal ten był zgodny z przysługującą funkcjonariuszowi powierzchnią mieszkalną (od 28 do 40 m2) z tytułu posiadanych przez niego czterech norm, o których mowa w art. 85 ust. 2 ww. ustawy o Służbie Więziennej. W tej sytuacji funkcjonariusz nie nabył prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 85 ust. 1 tej ustawy i tym samym nie nabył prawa do świadczenia ekwiwalentnego tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., okoliczność przyznania pomocy finansowej z rażącym naruszeniem prawa powoduje po stronie właściwego organu obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji o jej przyznaniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Z.K. w odwołaniu, organ stwierdził, że k.p.a. nie zawiera żadnych przepisów określających formę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ na zewnątrz w stosunku do strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Zatem wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło z dniem doręczenia stronie zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S., tj. w dniu 6 lutego 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie można zgodzić się z zarzutem strony, iż została ona pozbawiona zajęcia stanowiska w kwestii zebranych materiałów w sprawie, gdyż wypowiedziała się na ten temat w odwołaniu od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S.. Organ podniósł także, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, iż kwestię nabycia prawa do pomocy finansowej, należy rozpatrywać na gruncie aktu podstawowego - zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, z pominięciem ww. przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Przepisy powołanego przez stronę zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., z uwagi na datę złożenia przez stronę wniosku o przyznanie pomocy finansowej, będą miały w jego przypadku zastosowanie, lecz w kwestii obliczania wysokości przyznawanej uprawnionemu pomocy. Przesądza o tym § 2 ust. 1 tego zarządzenia, który wskazuje, że zarządzenie stosuje się wobec osób uprawnionych. Decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Okręgowe Służby Więziennej w C. z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organ I Instancji, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. organy były obowiązane przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i dopiero wówczas uznać okoliczności faktyczne za udowodnione. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. nie zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego oraz nie zrealizował powyższego obowiązku, zaś organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w zasadzie nie ustosunkował się do tego zarzutu. Zdaniem skarżącego, załatwienie sprawy administracyjnej z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowana jest decyzja administracyjna, koliduje z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. i nie może zasługiwać na akceptację w państwie prawa. Odnosząc się do części merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć, skarżący zakwestionował przyjęty przez organ sposób ustalania przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni użytkowej i mieszkalnej lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 5 ww. obowiązującego wówczas zarządzenia, przysługująca funkcjonariuszowi powierzchnia mieszkalna lokalu mieszkalnego to powierzchnia ustalona na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, z uwzględnieniem górnej granicy normy jednostkowej, pomnożonej przez wskaźnik 1,66 , tj. 10 m2 x 1,66 = 16,6 m2. W dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zainteresowany posiadł uprawienie do mieszkania w rozmiarze 40 m2 powierzchni mieszkalnej (4 osoby x 10 m2) oraz 66,40 m2 powierzchni użytkowej (4 osoby x 16,6 m2). Zatem posiadane przez niego mieszkanie o powierzchni mieszkalnej 29 m2 nie spełniało wymogów określonych w powyższych unormowaniach. Spełnione zostały zatem w przypadku skarżącego, wbrew twierdzeniom organów nadzoru, warunki do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego mogą być stosowane jedynie do osób uprawnionych do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, natomiast skarżący taką osobą nie jest, ponieważ nie spełnia przesłanek do uzyskania lokalu mieszkalnego, określonych w art. 85 ustawy o Służbie Granicznej i w konsekwencji nie jest uprawniony do ekwiwalentnego prawa pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 91 ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez czynnego udziału podmiotu, którego praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony – art. 157 § 2 k.p.a. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga powiadomienia o tym fakcie wszystkich stron tego postępowania, bowiem powinny być tu stosowane ogólne reguły dotyczące postępowania administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano również pogląd, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 KPA) nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (przykładowo wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2128/02 publik. Monitor Prawny 2003/4/147). Stanowisko takie byłoby akceptowalne w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzanie nieważności decyzji występuje strona postępowania. Strona wówczas jest świadoma, iż jej wniosek spowoduje podjęcie czynności procesowych przez organ, mających na celu załatwienie sprawy. W przypadku, gdy organ wszczyna postępowanie nadzorcze z urzędu strona, bez zawiadomienia jej o tym fakcie, nie ma wiedzy na temat prowadzonego postępowania i nie może skutecznie bronić swego interesu prawnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści powołanego przepisu prawa wynikają dwie istotne zasady postępowania administracyjnego. Pierwsza wskazująca, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu bądź na wniosek strony. Druga wskazuje, że w obu przypadkach czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa. Oczywistym jest, że do obowiązku organu administracji publicznej należy przestrzeganie, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności szeregu decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w C. w przedmiocie przyznania Z.K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w wyniku ustaleń poczynionych w toku tego postępowania stwierdził zaistnienie przesłanki określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję kończącą sprawę. Nie budzi wątpliwości, że Z.K. nie został przez wskazany organ powiadomiony o toczącym się postępowaniu. Pierwszą czynnością procesową organu skierowaną do strony, było doręczenie jej decyzji rozstrzygającej sprawę w pierwszej instancji. Należy zatem stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że organ I instancji wydał decyzje z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 k.p.a. Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. W następstwie tego zaniechania organ pierwszej instancji pozbawił skarżącego możliwości zapoznania się z materiałem aktowym sprawy. Uchybienie to stanowi nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), ale także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Przedstawione powyżej wady postępowania pierwszoinstancyjnego są na tyle istotne, że organ odwoławczy nie powinien ich akceptować poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, lecz powinien taką decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie całkowity brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powodował, że sprawa jej dotycząca została rozpoznana z udziałem strony de facto przez jedną instancję – organ odwoławczy. Poddaje to w wątpliwość przestrzeganie przez organy w niniejszej sprawie zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2324 (publik. LEX nr 209735) zawarł tezę, że potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Sąd w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany pogląd. Ponownie rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w C. wydanych w przedmiocie przyznania Z.K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organ będzie obowiązany umożliwić stronie wzięcie czynnego udział w postępowaniu, zgodnie z wymogami określonymi przepisami k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.