II SA/Wa 1476/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] listopada 2015 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek [...] SG A. C. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego realizowanie w okresie od 1997 roku do 2008 roku, w czasie służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz dochodzeniowo-śledczych oraz pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - Dz. U. Nr 86 poz. 734 ze zm.) w celu określenia rzeczywistej podstawy wymiaru przyszłego świadczenia emerytalnego. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 219 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 141 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 roku w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), wskazując na rozpoznanie wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczącego wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Organ pouczył A. C. o prawie wniesienia na niniejsze postanowienie, za jego pośrednictwem, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie doręczone zostało A. C. w dniu 4 marca 2016 r. W dniu 4 kwietnia 2016 r. (data nadania w placówce pocztowej) A. C. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2016 r. Skarga niniejsza przesłana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Komendanta Głównego Straży Granicznej celem udzielenia na nią odpowiedzi i odesłania do Sądu wraz z aktami sprawy. Skarga nie zawierała podpisu A. C. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Komendy Głównej Straży Granicznej w dniu 12 kwietnia 2016 r., wraz z pismem przewodnim z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierającym wezwanie do sporządzenia odpowiedzi. Pismem p.o. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. A. C. został poinformowany, że postanowienie zawierało błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi i mając na względzie fakt, że strona postępowania nie może ponosić konsekwencji udzielenia jej błędnego pouczenia, powołana wyżej skarga została uznana przez Komendanta Głównego Straży Granicznej za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. C. został poinformowany jednocześnie o prawie złożenia dodatkowych informacji w sprawie, w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Przedmiotowe pismo skarżący otrzymał w dniu [...] maja 2016 roku. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. C. zanegował prawo [...] SG M. N., p.o. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej do prowadzenia z nim korespondencji, skoro to Komendant Główny Straży Granicznej jest organem właściwym w sprawie. Stwierdził nadto, że jego wątpliwości budzi, dlaczego organ wzywa go do składania dodatkowych informacji w sprawie. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., wskazując na rozpatrzenie wniosku [...] SG A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zarówno zarzuty zawarte w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. dotyczą w zdecydowanej większości kwestii proceduralnych, nie merytorycznych. Stwierdził, że zakwestionowane postanowienie zostało wydane w oparciu o dokładną analizę stanu faktycznego w zgodzie ze stanem prawnym. Organ odniósł się także do zarzutu dotyczącego czasu trwania postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Wskazując na ostatni zarzut formalny ze skargi, dotyczący naruszenia art. 219 k.p.a., zgodnie z którym na odmowę wydania zaświadczenia przysługuje zażalenie, organ uznał, że był on uzasadniony, dlatego też - jak wskazano powyżej - Komendant Główny Straży Granicznej celem zapewnienia stronie przysługujących jej praw i zapobieżenia ponoszeniu przez stronę skutków niewłaściwego pouczenia, uznał skargę za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym powiadomiono także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że pomimo błędu zawartego w pouczeniu zaskarżonego postanowienia, Komendant Główny Straży Granicznej dołożył starań, by przeprowadzić postępowanie w sposób zapewniający stronie poszanowanie wszystkich przysługujących jej praw. Organ wskazał, że zweryfikował wszystkie potencjalne źródła materiałów, mogących mieć znaczenie w sprawie, a wystąpienie do Biura Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej nie było konieczne, bowiem ta komórka nie jest właściwa do prowadzenia ewidencji spraw, których realizacja narażałaby prowadzących je funkcjonariuszy na szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Odnosząc się natomiast do zarzutów, które wnioskodawca zawarł w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie braku prawa p.o. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, [...] SG M. N., do prowadzenia korespondencji w sprawie, organ stwierdził, że pisma kierowane do strony przez [...] SG M. N. były pismami informacyjnymi i nie mającymi charakteru rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. stało się przedmiotem skargi A. C. (z dnia 3 sierpnia 2016 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił: nieterminowe rozpatrzenie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej sprawy, tj. przekroczenie siedmiodniowego terminu załatwienia sprawy, nieprawidłowy sposób wyznaczania terminu rozstrzygnięcia sprawy w pismach informujących kierowanych w trakcie postępowania, brak przejrzystości, transparentności i wszechstronnego wyjaśnienia wniesionej przeze mnie sprawy, naruszenie art. 219 k.p.a., zgodnie z którym na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści służy zażalenie, bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiotowej sprawie, naruszenie zasad ogólnych, wymienionych w art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a., nieprawidłowe procedowanie przedmiotowej sprawy - kierowanie pism przez osoby nieposiadające do tego legitymizacji na etapie I i II Instancji, niepełne, niewyczerpujące odniesienie przez Komendanta Głównego do podniesionych zarzutów w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2016 r., zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do wydania zaświadczenia, zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do pełnego, wyczerpującego odniesienia się do sformułowanych zarzutów, uwag i wątpliwości, ze szczególnym uwzględnieniem formy działania w sprawie Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia oraz p.o. Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia (wskazanie czy były to osoby działające z upoważnienia organu bądź w jego imieniu). Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę z dnia 3 sierpnia 2016 r. wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, czy Komendant Główny Straży Granicznej wydał postanowienie o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i czy wezwano A. C. do podpisania skargi potraktowanej jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik organu w piśmie z dnia 27 marca 2017 r. wyjaśnił, że Komendant Główny Straży Granicznej nie wydał postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazano, że przyjęcie, iż skarga z dnia 4 kwietnia 2016 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało z błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. Podniesiono, że konsekwencją tego założenia było uznanie, że wniosek został złożony w terminie – terminie wynikającym z błędnego pouczenia. Zgodnie z zasadą, że błędne pouczenie nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony nie wydano postanowienia o przywróceniu terminu. Z tego też powodu nie wystąpiono do A. C. z wezwaniem do podpisania "skargi". Wskazano, że wpływ na to miał fakt, że skarga została przesłana do Komendanta Głównego Straży Granicznej przez WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z powodów innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym zaszła przesłanka do stwierdzenia jego nieważności. Z akt sprawy wynika, że organ w związku z błędnym pouczeniem strony zawartym w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w miejsce zażalenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a. (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), przyjął z urzędu, iż skarga z dnia 4 kwietnia 2016 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zażalenie) i rozpoznał niniejszą skargę jako środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. To mając na uwadze, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że skarga A. C. z dnia 4 kwietnia 2016 r. (przesłana przez WSA w Warszawie do KGSG), znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego i potraktowana przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 219 k.p.a.) nie zawiera podpisu wnoszącego. Z akt sprawy nie wynika, aby Komendant Główny Straży Granicznej wezwał A. C. do podpisania pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r. Potwierdził to pełnomocnik organu w piśmie do Sądu z dnia 27 marca 2017 r. W świetle powyższego, już tylko z tego powodu stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie KGSG obarczone jest przesłanką nieważności. Wydane zostało bowiem po rozpatrzeniu środka zaskarżenia, który nie zawierał podpisu. Nie było więc na tym etapie podstaw prawnych do rozpatrzenia po raz drugi sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia. Obowiązkiem organu było w tych okolicznościach – wobec potraktowania pisma strony z dnia 4 kwietnia jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 219 k.p.a.) wezwanie strony do podpisania tegoż pisma w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a.). Wobec niewezwania przez organ strony do uzupełnienia braku formalnego środka zaskarżenia z dnia 4 kwietnia 2016 r., brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia od postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. i wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ wezwie A. C. do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r. poprzez jego podpisanie (nadesłanie podpisanego pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r.) w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia tego pisma (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r.) bez rozpoznania. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec przyjęcia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, że pismo z dnia 4 kwietnia 2016 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 219 k.p.a.) od postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającego wydania zaświadczenia, brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia, na podstawie art. 112 k.p.a., że ten środek zaskarżenia wniesiony został w terminie. Oczywiście zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji (w tym przypadku w postanowieniu), co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże, zwrócić należy uwagę organu, że A. C. nie zastosował się do pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r., albowiem skargę z dnia 4 kwietnia 2016 r. (potraktowaną potem przez organ jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie za pośrednictwem Komendanta Głównego Straży Granicznej. Skarga z dnia 4 kwietnia 2016 r. przesłana została następnie przez Sąd organowi w dniu 11 kwietnia 2016 r. i wpłynęła do organu w dniu 12 kwietnia 2016 r. Wbrew zatem twierdzeniu pełnomocnika organu zawartemu w piśmie z dnia 27 marca 2016 r., skarga z dnia 4 kwietnia 2016 r. potraktowana przez organ jako środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. nie została złożona przez A. C. w terminie wskazanym w pouczeniu postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. Brak było więc podstaw do potraktowania tego pisma jako wniesionego w terminie środka zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. Ochrona interesów strony, zagwarantowana w artykule 112 k.p.a., polega na tym, że jeżeli strona, która wniesie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) po upływie prawem przewidzianego terminu do dokonania danej czynności, jednakże z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu przez organ pierwszej instancji, to wówczas należy przyjmować, że wniosła ona odwołanie w terminie i w związku z tym nie ma też konieczności przywracania terminu do dokonania uchybionej czynności (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 694). Taka sytuacja, jak wskazano już jednak wyżej, nie nastąpiła w niniejszej sprawie, wobec niezastosowania się strony w pełnym zakresie do pouczenia. Niezależnie jednak od powyższego, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle powyższego, wobec pouczenia A. C. w postanowieniu o niewłaściwym środku zaskarżenia, niedopuszczalne jest przerzucenie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia w tym zakresie. W ocenie Sądu, w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, powyższe stanowi podstawę do skutecznego uchylenia się przez A. C. od negatywnych skutków uchybienia terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. Tak więc, jednocześnie z wezwaniem do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r. (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Komendant Główny Straży Granicznej obowiązany będzie wezwać A. C. do wskazania (również w terminie 7 dni), czy wnosi o przywrócenie terminu do złożenia pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r., tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, po nadesłaniu przez stronę podpisanego pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, Komendant Główny Straży Granicznej obowiązany będzie wydać, na podstawie art. 58 k.p.a., postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ przyjmie, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło bez winy strony. Dopiero po przywróceniu postanowieniem uchybionego 7-dniowego terminu, Komendant Główny Straży Granicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesione w skardze kwestie dotyczące czasu trwania postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd wskazuje jedynie, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość kwestionowania w drodze odrębnej skargi do sądu administracyjnego bezczynności organu bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, po wyczerpaniu środka zaskarżenia (art. 37 k.p.a.) Wobec wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przez osobę nieupoważnioną do działania w imieniu partii politycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.