II SA/Wa 148/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu: 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającą przyznania M. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, odmawiające przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. M. K. od dnia [...] lipca 2000 r. wiązała ze spółdzielnią mieszkaniową zawarta na czas nieokreślony umowa najmu lokalu mieszkalnego położonego w K., a więc w miejscowości pobliskiej do K. – miejsca pełnienia służby i umowa ta z dniem [...] lutego 2007 r. została rozwiązana. Od dnia [...] marca 2007 r. funkcjonariusz zamieszkał wraz z żoną w budowanym domu w miejscowości K. (gm. S., powiat k.). Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej – (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 2 pkt 1 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) - funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do tego świadczenia, gdy utracił lub zrzekł się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, fakt utraty lokalu mieszkalnego w K. wypełnia negatywną przesłankę skutkującą odmową przyznania żądanego świadczenia. Od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucał błędne zastosowanie przez organ administracyjny przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Wskazywał, iż obecnie zamieszkuje w miejscowości K. w budowanym przez siebie domu, nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (K.) albo w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, a zatem spełnia przesłanki do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Utrata wynajmowanego mieszkania w K., spowodowana była potrzebą zamieszkania w budowanym domu w K. Rozwiązanie umowy najmu lokalu mieszkalnego ze spółdzielnią mieszkaniową było czynnością dwustronną – wymagającą woli obu stron. W działaniu funkcjonariusza nie można dopatrzyć się chęci obejścia prawa. Celem normy § 2 ust. 1 jest wyłączenie nadużyć w zakresie korzystania z pomocy Państwa przez funkcjonariuszy w sprawach mieszkaniowych. W ocenie skarżącego jego przypadek nie powinien być rozpatrywany w takich kategoriach. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi, podnosząc nadto, że dla prawidłowego zastosowania przepisu § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia nie ma znaczenia, czy działanie funkcjonariusza w aspekcie rozwiązania umowy najmu lokalu mieszkalnego w K. było przez niego zawinione czy też niezawinione, jak i nie jest tu istotne, czy rozwiązanie tej umowy nastąpiło na podstawie jednostronnego wypowiedzenia czy zgodnego oświadczenia stron tej umowy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do tego świadczenia, gdy utracił lub zrzekł się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, niezależnie od przyczyn utraty czy zrzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie z racji zarzutów w niej podniesionych. Oba organy nieprawidłowo rozpoznały sprawę, albowiem abstrahowały od zbadania istotnej tu okoliczności: czy funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego. Art. 92 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 późn. zm.) przyjmuje jako zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (zasada ta doznaje jednak pewnego ograniczenia w sytuacji określonej w przepisie art. 99 tej ustawy). Jeżeli funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to prawo to może być realizowane albo przez otrzymanie przezeń decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo w sposób zastępczy przewidziany w art. 98 ustawy o Straży Granicznej, poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, bądź w formie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji określonej w art. 96 ust. 1 cytowanej ustawy. Z powyższych przepisów wynika, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. Na powyższą zależność wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swoich wyroków (np. wyrok z 10 stycznia 2002 r. w sprawie I SA 1371/00 – publ. LEX nr 81922, wyrok z 23 września 1998 r. w sprawie I SA 425/98 – publ. LEX nr 45847, wyrok z 23 września 1998 r. w sprawie I SA 4138 – publ. LEX nr 45851). Organ całkowicie pominął aspekt związku pomiędzy prawem do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, a brakiem realizacji faktycznej tego prawa poprzez przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery. W aktach administracyjnych sprawy, na k. 1, w oświadczeniu mieszkaniowym funkcjonariusz stwierdza, iż w maju 2005 r. wystąpił do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G. z wnioskiem o przydział lokalu. Zatem w uzasadnieniu decyzji należało ustalić, czy M. K. posiadał prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 92 ustawy pragmatycznej i czy prawo to zostało zrealizowane przez przydział lokalu mieszkalnego bądź tymczasowej kwatery. Dopiero po dokonaniu tego ustalenia organ powinien zbadać sprawę w aspekcie spełnienia przez funkcjonariusza przepisu art. 96 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Organ pominął powyższe elementy sprawy, istotne dla jej prawidłowego rozpatrzenia. Na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej zostały wydane przepisy wykonawcze, precyzujące między innymi zagadnienia związane z przyznaniem równoważnika pieniężnego za brak lokalu – to jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Rozpatrując przedmiotową sprawę, oba organy naruszyły także przepisy tego rozporządzenia. Wbrew treści § 2 pkt 5 nie zbadano, czy M. K. wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery. Dokonano także niewłaściwej interpretacji § 2 pkt 1 w aspekcie, w którym przepis ten odsyła do § 1 pkt 1-5. Przypomnieć tu należy, iż funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny w K. na zasadzie umowy najmu zawartej z tamtejszą spółdzielnią mieszkaniową i umowę tę rozwiązał. Odpis tej umowy znajduje się w aktach administracyjnych – k. 4,5 i 6. Jest to umowa cywilnoprawna o najem lokalu mieszkalnego, nie reguluje ona uprawnień do spółdzielczego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz.1116 ze zm.). Charakter tej umowy nie pozwala uznać jej za tytuł do posiadania spółdzielczego lokalu mieszkalnego, co z kolei wyłącza zastosowanie do rozpatrywanego stanu faktycznego przepisu § 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i z tych powodów Sąd uchylił decyzje obu instancji. Organ, ponownie rozpatrując wniosek M. K. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, powinien najpierw ustalić, czy funkcjonariusz posiadał prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 92 ustawy pragmatycznej i czy prawo to zostało zrealizowane przez przydział lokalu mieszkalnego bądź tymczasowej kwatery. Dopiero po stwierdzeniu takiego uprawnienia, organ powinien zbadać sprawę w aspekcie spełnienia przez funkcjonariusza przepisu art. 96 ust. 1 ustawy pragmatycznej i przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.