II SA/Wa 1480/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2005r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu 12 maja 2005r. A. C.wystąpiła do Szefa Służby Cywilnej z wnioskiem o udostępnienie jej testu psychologicznego z postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, w którym uczestniczyła w 2004r.. Szef Służby Cywilnej w dniu [...] czerwca 2005r. pismem o numerze [...] odmówił wnioskodawczyni udostępnienia przedmiotowego testu, powołując się na ustawę z dnia 22 stycznia 1999r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 5 z późn. zm.). Powyższa odmowa stała się przedmiotem skargi, jaką A.C. skierowała w dniu 23 czerwca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podała, że skargą obejmuje decyzję odmowną Szefa Służby Cywilnej, mocą której pozbawiono ją dostępu do jej testu psychologicznego z postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, w którym uczestniczyła w 2004r.. Zaznaczyła, że sposób oceny testu jest informacją wytworzoną przez urząd, a więc nie stanowi, jej zdaniem, tajemnicy i winien podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie dodała, że zgodnie z art. 73 Kpa. organ administracji publicznej jest obowiązany umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W razie odmowy udostępnienia akt organ zobowiązany jest do wydania postanowienia, zgodnie z art. 74 § 2 Kpa.. Odmowa udostępnienia testu z powołaniem się na ustawę o ochronie informacji niejawnych jest, w jej ocenie, nieuzasadniona. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego podniósł, że skarżąca działa w mylnym przekonaniu co do tego, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna. Organ wskazał, że zaskarżone pismo jest jedynie informacją o tym, że test psychologiczny i sposób jego oceny mają charakter niejawny. Wobec tego, że sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na pisma informujące, uzasadniony jest, zdaniem organu, wniosek o odrzucenie skargi. W ocenie Szefa Służby Cywilnej, wniosek taki również z innego powodu jest uzasadniony. Gdyby bowiem skarżąca przyjęła, że przedmiotowa odmowa organu podjęta została na podstawie art. 74 § 2 Kpa., to postanowienie wydane w tym trybie podlegałoby kontroli WSA w Warszawie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które przysługują w takiej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Należy podzielić stanowisko skarżącej, że rozstrzygnięcie Szefa Służby Cywilnej zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] jest decyzją administracyjną. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są takimi orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów orzecznictwo i piśmiennictwo zalicza przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o stanie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ. Niewątpliwie takie warunki spełnia pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] czerwca 2005r. załatwiające wniosek skarżącej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, rozstrzyga o odmowie dostępu do żądanych informacji z powołaniem ustawy z dnia 22 stycznia 1999r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 5 z późn. zm.) i jest podpisane przez osobę uprawnioną. Decyzję tę należy ocenić jako decyzję odmowną, podjęta w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie, np. w trybie Kpa., Kpk., Kpc., itd. Postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej służy wyłonieniu najlepiej przygotowanej kadry urzędniczej i choć prowadzone jest przez organ administracji, to jednak nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kpa.. Całość tego postępowania wyrasta na płaszczyźnie zatrudnienia i prawa pracy. Jego rezultatem jest zmiana sposobu nawiązania stosunku pracy (dotychczasowy stosunek pracy przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania). Osiągnięcie miejsca uprawniającego do mianowania (uzyskanie odpowiedniej liczby punktów) kończy procedurę kwalifikacyjną. Uczestnikom tego postępowania nie przysługuje odwołanie od jego wyniku (w odróżnieniu od uczestników postępowania konkursowego na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, które – będąc postępowaniem kilkuetapowym – m.in. ma charakter administracyjny). Wobec tego trudno podzielić pogląd skarżącej i jednocześnie hipotezę organu, że odmowa udostępnienia testu psychologicznego winna mieć formę postanowienia wydanego w trybie przepisu art. 74 § 2 Kpa.. Żądany przez skarżącą test psychologiczny z postępowania kwalifikacyjnego stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Powody odmowy zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. wskazują na właściwość WSA w Warszawie, jednakże skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Według art. 127 § 3 Kpa. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra i przez samorządowe kolegium odwoławcze, nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. wyjaśnia, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.), Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej, podległym Prezesowi Rady Ministrów. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. [...] nie składała do Szefa Służby Cywilnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, toteż nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.