II SA/Wa 1481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku S. C. z [...] kwietnia 2017 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 636/18 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. S. C. w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby wskazując, że od dnia [...] października 1983 r., po ukończeniu służby wojskowej w ramach Szkoły Podchorążych Rezerwy, rozpoczął pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. Następnie, latem 1984 r. skierowano go do Ośrodka Kształcenia Kadr Wywiadowczych w K., gdzie odbył roczne szkolenie zakończone promocją na pierwszy stopień oficerski, a następnie został przeniesiony do Departamentu [...] MSW, w którym pełnił służbę do czasu jego rozwiązania. W 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do Urzędu Ochrony Państwa, przy czym - jak zauważył - jego cechy charakteru, wiedza i umiejętności już od samego początku zyskiwały uznanie w oczach przełożonych. Wnioskodawca podał następnie, że po przekształceniu UOP pełnił służbę w Agencji Wywiadu, aż do momentu nabycia pełnych praw emerytalnych w 2010 r. Jako oficer AW przez 12 lat, 7 miesięcy i 6 dni pełnił służbę w jednym z państw tzw. "osi zła", gdzie realizował czynności operacyjno-rozpoznawcze, które - jak wskazał - niosły ze sobą realne ryzyko utraty życia i zdrowia. Zaznaczył przy tym, iż ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy, trwający mimo odejścia ze służby, nie może przedstawić szczegółowych informacji na temat realizowanych zadań. Nie uzyskał bowiem zgody Szefa AW na ich ujawnienie w związku z niniejszym postępowaniem. Zainteresowany podniósł również, że w trakcie służby miał dostęp do informacji niejawnych, objętych najwyższymi klauzulami tajności. Uzyskał certyfikat dopuszczający do informacji oznaczonych klauzulą "ściśle tajne". W celu otrzymania tego poświadczenia konieczne było poddawanie się, co 3 lata specjalnej procedurze sprawdzającej, przeprowadzanej przez wyznaczoną w tym celu komórkę służb bezpieczeństwa Państwa. Podczas żadnej z tych procedur nie pojawiły się najmniejsze wątpliwości dotyczące jego osoby, ani też jakiekolwiek zastrzeżenia, co do jego uczciwości, czy lojalności wobec Państwa. Podkreślił, że profesjonalizm, determinacja oraz zaangażowanie w pracę na zajmowanych stanowiskach przyczyniło się do pogłębiania relacji Polski z państwami sojuszniczymi. Dotyczyło to również wspólnych przedsięwzięć realizowanych przed wstąpieniem Polski do NATO, kiedy to działania wykonywane z jego udziałem uwiarygadniały Polskę, jako godnego zaufania sojusznika. Nadany mu w 2006 r. medal sojuszniczy odzwierciedla ten właśnie aspekt realizowanych zadań. Ponadto wnioskodawca wskazał, że przed odejściem ze służby w AW został skierowany na badania lekarskie, w wyniku czego - wobec wykrytych schorzeń - zaliczono go do III grupy inwalidzkiej oraz uznano związek inwalidztwa ze służbą. Utrata zdrowia wiązała się ze służbą w trudnych warunkach i przy pełnym zaangażowaniu w wykonywane zadania. Organ ustalił, że S. C. został zwolniony ze służby w AW w dniu [...] lutego 2010 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ww. ustawy, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej, z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że S. C. służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pełnił w okresie od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. przy całkowitym okresie służby 26 lat, 4 miesięcy i 27 dni. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że S. C. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym oraz przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Ponadto, zaświadczenie Szefa Agencji Wywiadu potwierdza pełnienie służby wywiadowczej za granicą, co uprawnia do zwiększenia świadczenia emerytalnego. Przy czym organ zaznaczył, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ okres 6 lat i 10 miesięcy na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby 26 lat, 4 miesięcy i 27 dni, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Tym samym pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Organ stwierdził, że aby zaistniała możliwość wyłączenia stosowania wobec strony przepisów tej ustawy, obie przesłanki określone w przepisie art. 8a ust. 1 muszą zostać spełnione łącznie. Organ przy tym podkreślił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez S. C. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1990 r. i wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika również, iż wnioskodawca miał podwyższoną wysługę o 1% za każdy rok służby za okres od dnia [...] lipca 1993 r. do dnia [...] lipca 1999 r. oraz od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2008 r. za pełnienie służby wywiadowczej za granicą. Ponadto w 2001 r. został odznaczony przez CIA Medalem Bradleya. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. S. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej jako "WSA w Warszawie" skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 636/18, 2) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, 3) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie wydanej w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 636/18 zawarł wyraźne i dokładne wytyczne dla organu w przedmiotowej sprawie. Sąd nakazał organowi zweryfikowanie informacji podanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, które dotyczyły przebiegu jego służby po 12 września 1989 r. oraz oceny krótkotrwałości służby przed 1990 r. Sąd uznał za konieczne dokonanie przez organ interpretacji niedookreślonych pojęć użytych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz odniesienie ich do niniejszej sprawy. Organ pomimo obszernej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu wyroku, nie wykonał tych zaleceń. Zaskarżona decyzja zawiera takie same argumenty, jak w decyzjach, które zostały uprzednio uchylone przez Sąd. Organ ponownie nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał służby S. C. przed 1990 r. za krótkotrwałą i jaki okres można byłoby uznać za krótkotrwały. Ponownie nie wyjaśnił, dlaczego w przypadku skarżącego nie zachodzi uzasadniony przypadek. Organ nie odnosi się do informacji przekazanych przez skarżącego, w szczególności faktu, iż za dużą część swojej służby uzyskał podwyższenie świadczeń emerytalnych w związku ze służbą pełnioną z narażeniem życia i zdrowia poza granicami kraju. Skarżący od [...] sierpnia 1990 r. pełnił służbę aż do [...] lutego 2010 r., a odejście na emeryturę nastąpiło na jego wniosek. S. C. pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Wywiadu. W czasie służby po 1990 r. uzyskał awanse na wyższe stopnie: służbę rozpoczął, jako porucznik, a zakończył w stopniu podpułkownika. Sukcesywnie był promowany na coraz wyższe stanowiska służbowe od inspektora do starszego specjalisty. Większość - 12 lat i 7 miesięcy - z prawie dwudziestoletniego okresu służby w UOP i AW, spędził oddelegowany do realizacji zadań operacyjno-rozpoznawczych za granicą. W czasie służby zagranicznej uczestniczył w operacjach i przedsięwzięciach związanych z sojuszniczymi zobowiązaniami Polski, za co został wyróżniony medalem zagranicznym "za wybitne wyniki i zaangażowanie". W trakcie pobytu za granicą uzyskiwał, w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 12 listopada 2001 r. najwyższe przewidziane tam oceny, czyli "4" i "5", co w myśl § 5 tego rozporządzenia oznacza "poziom wysoki" i "poziom powyżej przeciętnej". Zgodnie z ówczesną pragmatyką ocena "5" przyznawana była sporadycznie. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego okres służby wynoszący 6 lat i 10 miesięcy nie jest traktowany jako krótkotrwały. Z uzasadnienia decyzji można wywnioskować, iż jest to okres proporcjonalnie długi w stosunku do całego okresu służby. Jest to jednak subiektywna ocena. Pozostała część służby skarżącego to prawie 20 lat, czyli okres znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Okres ten to około 77% całości służby, procentowano zatem znacznie więcej. Organ nie wyjaśnia jednak, dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby czy jej braku. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. C. art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej zasługuje na uwzględnienie. Organ, wydając aktualnie zaskarżoną decyzję, nie zrealizował zaleceń WSA w Warszawie, zawartych w uzasadnieniu wyroku z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 636/18. W wyroku tym Sąd m.in. zobowiązał Ministra, przy ponownym rozpatrzeniu wniosku S. C. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, do dokonania wykładni pojęć nieostrych wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, poczynienia pełnych ustaleń faktycznych i wnikliwego rozważenia, czy w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania ww. przepisu. Przyjęte stanowisko organ miał należycie uzasadnić, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba S. C. przed [...] lipca 1990 r. mogła być traktowana, jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie rozważył należycie zaistnienia przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wbrew zaleceniom Sądu, organ nie ocenił wystąpienia, zawartych w tym przepisie, przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy, w tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadal aktualny pozostaje zarzut dowolności, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznaniowej nie wynika, aby wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie było ich logiczną konsekwencją. Powyższe czyni zaskarżoną decyzję dowolną. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki, wymienione w art. 8a w pkt 1 i 2 ww. ustawy, powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi do skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie). Taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 636/18. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jak ustalono w toku postępowania, skarżący przez okres 6 lat i 10 miesięcy, do całego okresu służby 26 lat, 4 miesięcy i 27 dni, służył na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie, którego trudno określić choćby przybliżoną definicję. Nawet przyjmując zastrzeżenie wywiedzione przez organ, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, to nadal ocena krótkotrwałości jest przesłanką ocenną. W sytuacji, gdy służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze bezwzględnym nie można jednoznacznie zakwalifikować, jako krótkotrwałej, należy okres ten również ocenić, poprzez realia konkretnej indywidualnej sprawy, w wymiarze proporcjonalnym. W kontekście przedmiotowej sprawy organ, oceniając krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa, nie wziął pod uwagę podawanego przez skarżącego faktu, że jako oficer UOP, a następnie AW, przez prawie 13 lat służył w jednym z państw tzw. "osi zła", do której Departament Stanu USA zaliczał Afganistan, Irak, Iran, Koreę Północną, Libię, Sudan i Syrię. Za okres od dnia [...] lipca 1993 r. do dnia [...] lipca 1999 r. oraz od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2008 r. skarżący uzyskał podwyższenie emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby w związku z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowanie takimi czynnościami w służbie wywiadowczej za granicą. Była to więc służba w szczególnych warunkach. Bezpośrednio uczestniczył wówczas w realizacji zadań operacyjnych w ramach zobowiązań sojuszniczych Polski, za co w dowód uznania za wybitne wyniki i zaangażowanie, przyznano mu odznaczenie sojusznicze (Medal Bradleya). Skarżący wskazywał również, że przełożeni wielokrotnie delegowali go do wykonywania zadań razem ze służbami państw sojuszniczych. Współpraca ta była wysoko oceniana przez uczestniczące strony. Skarżący podkreślał, że jego służba w strukturach UOP oraz AW oceniana była, jako pełniona wzorowo, co potwierdzają okresowe oceny uzyskiwane w trakcie pełnienia służby za granicą. Otrzymywał najwyższe przewidziane tam oceny, czyli "4" i "5". Ocena taka stanowiła nie tylko najwyższe uznanie efektów operacyjno-rozpoznawczych, ale była związana również z faktem pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia, co potwierdzają kolejne awanse w stopniach i stanowiskach. Biorąc zatem pod uwagę sytuację, z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że organ wadliwie przyjął, że służba S. C. przed [...] lipca 1990 r. nie może być traktowana, jako służba krótkotrwała. W szczególności, na krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa wskazuje jej relacja do długości (ponad 12 letniej) służby wywiadowczej za granicą i realizowanych tam zadań operacyjno-rozpoznawczych (po 12 września 1989 r.), której wysoka ocena znalazła wyraz w otrzymanym Medalu Bradleya. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa S. C. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pozwalający pozytywnie załatwić wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien wnikliwie ocenić przebieg służby w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z powyższych względów WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) dalej jako p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.