II SA/Wa 1484/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja niepodległa wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], którą orzeczono o utracie uprawnień D. K. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż Komendant [...] Oddziału SG decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o utracie przez D. K. z dniem [...] r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na fakt, że od tej daty stał się on, z tytułu dziedziczenia ustawowego współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę. Ponadto organ wskazał, iż w złożonym przez D. K. oświadczeniu mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poinformował, że zamieszkuje wraz z żoną w lokalu stanowiącym własność jego siostry. Do oświadczenia tego dołączył ponadto dokumenty wskazujące, że w dniu [...] r. nabył on po zmarłym ojcu spadek w skład, którego wchodziło prawo własności lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2, w którym funkcjonariusz zamieszkiwał wraz z matką i siostrą. W związku z powyższym organ podkreślił, iż w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego, a to oznacza, że równoważnik taki przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz traci zatem uprawnienie do równoważnika z chwilą, gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się on posiadaczem lokalu mieszkalnego, a orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji, która określa moment utarty uprawnienia funkcjonariusza. Organ wyjaśnił, iż z chwilą otwarcia spadku łączy się skutek jego nabycia przez spadkobiercę, a takie nabycie następuje samoistnie bez podjęcia jakiejkolwiek czynności przez sąd bądź stronę. Dlatego też, z datą nabycia spadku, D. K. utracił uprawnienie do równoważnika. Dodatkowo organ podkreślił, iż ze złożonego przez funkcjonariusza wniosku o przydział lokalu mieszkalnego wynika, że ma on prawo do 3 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od [...] m2 do [...] m2, bowiem lokal, do którego udział w drodze dziedziczenia nabył funkcjonariusz, posiada powierzchnię mieszkalną [...] m2. Oznacza to, że nabyty w drodze dziedziczenia lokal zaspokaja powierzchnię mieszkalną przysługującą rodzinie funkcjonariusza, tj. 3 normy zaludnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przywrócenie skarżącemu uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze zarzucił naruszenie: 1. art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej polegające na niezasadnym orzeczeniu o utracie uprawnień do równoważnika; 2. art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej polegające na błędnym przyjęciu, że potrzeby lokalowe skarżącego zostały zaspokojone poprzez nabycie udziału we współwłasności; 3. § 4 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 czerwca 2002 r. polegającą na pominięciu obowiązujących przepisów prawnych w przedmiocie spełnienia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że argumentacja organu, iż skarżący nabył prawo do lokalu o powierzchni [...] m2, co odpowiada przysługującym mu 3 normom zaludnienia, które wynoszą od [...] do [...] m2 należy uznać za błędną, bowiem w drodze dziedziczenia nabył jedynie udział we współwłasności lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 i dlatego nie można uznać, że zostało spełnione kryterium wynikające z art. 99 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Skarżący podkreślił, iż w wyniku dziedziczenia stał się jednym z czterech współwłaścicieli mieszkania. Przedmiotowy lokal mieszkalny zajmuje matka skarżącego i jego siostra, składa się z dwóch pokoi i świadczy to o tym, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie zostały zaspokojone. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygniecie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera ust. 3 art. 92 tej ustawy. W świetle § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania (...), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zdaniem Sądu, użyte w tym przepisie sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie może być interpretowane wyłącznie w oparciu o przepis art. 336 Kodeksu cywilnego oraz nie można przyjąć, że zawarte w powołanych paragrafach i punktach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. regulacje oznaczają, że normy zaludnienia nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny. Wskazać należy, że analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego określa art. 93 ustawy o Straży Granicznej. Prawo do lokalu mieszkalnego jest natomiast wyłączone w przypadkach, gdy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub jego małżonek posiada już lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej). Dodatkowe warunki przyznania pomocy mieszkaniowej określa art. 92 in fine ustawy o Straży Granicznej - prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz w służbie stałej pomimo braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie otrzymał pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu mieszkalnego, to wówczas przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej, tj. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). Podkreślić należy, że te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego bądź brak tego uprawnienia, należało wskazać, że użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie posiadania domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, nie może być interpretowane wyłącznie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego, który zawiera definicję posiadania. Przepis ten stanowi, iż posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zauważyć należy, że podział na posiadanie samoistne i posiadanie zależne wskazuje na element woli posiadacza. W przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel, zaś w przypadku posiadania zależnego jego wola jest ograniczona zakresem uprawnień wynikających ze stosunku prawnego będącego podstawą władztwa. Odmianą posiadania jest "współposiadanie rzeczy". Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy jednolite identyczne w zakresie charakteru posiadanie rzeczy wykonuje kilka osób. Natomiast za współposiadanie nie można uznać przypadku, w którym wobec określonej rzeczy jednej osobie przysługuje posiadanie samoistne, a innej posiadanie zależne. W świetle art. 206 Kodeksu cywilnego, każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Natomiast stosownie do art. 346 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę posiadania nie przysługuje w stosunkach pomiędzy współwłaścicielami tej samej rzeczy, jeżeli nie da się ustalić zakresu współposiadania. Zdaniem Sądu przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej w tym art. 96 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom realizacji potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Uwzględniając powyższą argumentację stwierdzić należy, iż śmierć ojca skarżącego nie była wystarczającą podstawą do uznania, że stał się on posiadaczem lokalu mieszkalnego, a więc utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wyżej wskazano funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest liczba pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania (...)). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. W świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), takie zróżnicowanie nie może być akceptowane. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określenie – posiada lokal mieszkalny – oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym. Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego i domu jest niekonsekwentny, gdyż np. w art. 99a pkt 9 ustawy o Straży Granicznej stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o który mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli: w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziło by do błędnej interpretacji przepisów prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien jeszcze raz przeanalizować stan faktyczny sprawy, uwzględniając uwagi Sądu odnośnie prawidłowej interpretacji stosowanych regulacji prawnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.