II SA/Wa 1484/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. skierował do Starostwa Powiatowego w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się informacji o przyznanych premiach i nagrodach 5 pracownikom Starostwa Powiatowego w P. w związku z akcją powodziową na terenie Powiatu P. z podaniem ich imion, nazwisk, funkcji, wysokości nagród i kryterium ich przyznania oraz kserokopii pełnej dokumentacji związanej z przyznaniem premii i nagród. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w wyroku z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 554/13 zobowiązał Starostę P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący nie uzyskał żądanej informacji publicznej, jak również nie doszło do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ nie poinformował również skarżącego, że żądanej informacji nie posiada, lecz w trybie statutowym wyjaśnił, że dostęp do niej jest wyłączony ze względu na ochronę danych osobowych. Sąd w wyroku zobowiązał Starostę P. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, bądź poprzez udostępnienie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi skarżącemu wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Starosta P. na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), art. 6 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kpa w związku z art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...] którą odmówił A. K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta P. w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Żądane informacje mają charakter danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych i wobec tego podlegają wszystkim rygorom określonym przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Stosownie do tych przepisów przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy administrator danych spełni określone warunki, a więc będzie się legitymował co najmniej jedną z przesłanek legalności przetwarzania danych wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie takie przewiduje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Obowiązuje więc generalna zasada tajemnicy zarobków, a wszystkie od niej odstępstwa muszą znajdować oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jawne i ogólnodostępne są zarobki osób pełniących funkcje publiczne, których wysokość jest ujawniona w jawnych oświadczeniach majątkowych, wynika wprost z przepisów w sposób zindywidualizowany, gdy przepis prawa tak wyraźnie stanowi. W pozostałych przypadkach osób pełniących funkcję publiczną oraz pozostałych pracowników Starostwa Powiatowego w P., wnioski dotyczące zarobków konkretnej osoby powinny spotkać się z decyzją odmowną wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja o zarobkach ww. osób, ze względu na ochronę prawa do prywatności, określoną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest wyłączona z oglądu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r. z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w dniu [...] lipca 2014 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu decyzji podało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego mu prawa. Zgodnie z art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.) osobami pełniącymi funkcje publiczne w powiecie są członkowie zarządu powiatu, skarbnik powiatu, sekretarz powiatu, kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu Starosty. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że pracownicy, których udostępnienia danych odmówiono, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego względu informacje o ich wynagrodzeniu (w tym nagrodach) podlega ochronie zarówno na podstawie art. 23 Kodeksu cywilnego, jak i art. 11¹ Kodeksu pracy. W świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do tej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. Skarżący przedstawił w skardze okoliczności poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że wydane w sprawie decyzje będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, naruszają prawo. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, jak stanowi art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. zobowiązał Starostę P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w całości, bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych. Starosta P, jako organ pierwszej instancji, rozpatrując powyżej określony wniosek, wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jednakże wbrew twierdzeniu organu rozpatrując ponownie wniosek nie uwzględnił on uwag Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. Z analizy przedmiotowego wniosku skarżącego wynika, że oprócz żądania udostępnienia danych osobowych (imienia i nazwiska) pracowników Starostwa Powiatowego w P., którym przyznane były premie i nagrody w związku z akcją związaną z powodzią na terenie Powiatu P., skarżący żądał również podania funkcji tych pracowników, kryterium przyznania nagród i premii oraz pełnej dokumentacji związanej z przyznaniem premii. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ rozpatrzył wniosek skarżącego wyłącznie w zakresie odnoszącym się do danych osobowych pracowników, którym przyznano i wypłacono przedmiotowe nagrody i premie. Natomiast nie wynika z niego czy w pozostałym zakresie żądane informacje publiczne zostały udostępnione. W sprawach związanych z udostępnieniem informacji publicznej wnioskodawca domaga się udzielenia informacji zgodnie z zakresem określonym we wniosku i powinien on zostać rozpatrzony w całości w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu powyżej określony obowiązek nie został spełniony przez organ pierwszej instancji, gdyż wydana decyzja nie rozstrzyga o całości sprawy. W dalszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na uchybienia, których dopuścił się organ odwoławczy. Kontrola przedmiotowej decyzji organu II instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu już z uwagi na uregulowanie przepisów art. 15 i art. 138 Kpa, w którym to uregulowaniu ustawodawca zawarł zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów, jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił powyżej określonych warunków i utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję organu pierwszej instancji, czym naruszył ten przepis. Z tych wszystkich względów niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Przystępując do ponownej analizy wniosku skarżącego, a w szczególności czy faktycznie jego żądanie dotyczy chronionej przepisami informacji o wynagrodzeniu, czy też innych wypłaconych świadczeń, organy winny mieć na względzie wszystkie powyższe uwagi i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego jak i procesowego Nadto powinny w każdym przypadku wyjaśniać podstawy swego działania, dając wyraz poszanowaniu podstawowym regułom, określonym w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienie się niniejszego wyroku, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ostatnio ustawy.