II SA/Wa 1485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] (zwanego dalej: "Zarządem Dzielnicy") z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. o numerze [...] Zarząd Dzielnicy zakwalifikował i umieścił P. W. (zwanego dalej: "Skarżącym") na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej tej uchwały powołano m. in. § 4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.; zwanej dalej: "uchwałą lokalową"), zaś w jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżący cierpi na nieuleczalną chorobę przewlekłą i zamieszkuje grzecznościowo w lokalu przy ul. [...] w W., w którym warunki mieszkaniowe są bardzo trudne. Okoliczności te sprawiają, że jego wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu należało rozpatrzyć pozytywnie. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. zaproponowano Skarżącemu lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w W., wyznaczając mu jednocześnie termin 3 dni – od dnia obejrzenia lokalu – na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub rezygnacji z tego lokalu. Skarżący wystąpił pismem z dnia [...] listopada 2016 r. o przyznanie mu innego lokalu, mieszczącego się na parterze lub maksymalnie na pierwszym piętrze, bądź też lokalu w budynku posiadającym windę. W uzasadnieniu wskazał, że stan zdrowia utrudnia mu poruszanie się po schodach, zaś zaproponowany lokal znajduje się na drugim piętrze w budynku, w którym nie ma windy, a nadto położonym jest przy bardzo uczęszczanej i głośnej ulicy. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformowano Skarżącego, że zostanie mu złożona jeszcze jedna propozycja wskazania innego lokalu. W dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadzono wizję lokalną posesji przy ul. [...] w W., podczas której uzyskano informację, że Skarżący nie zamieszkuje w usytuowanym na niej lokalu. W związku z tym, uchwałą z dnia [...] września 2017 r. Zarząd Dzielnicy skreślił Skarżącego z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Na tę uchwałę Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1816/17 stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podniósł w szczególności, że wbrew opinii organu z akt sprawy nie wynikało, aby Skarżącemu poprawiła się sytuacja mieszkaniowa, bowiem nie wskazano, że mieszka on w lokalu, który zaspokaja jego potrzeby. Jeśli chodzi natomiast o sam lokal, który Skarżący wskazuje jako miejsce zamieszkania, to z materiałów sprawy wynika, że znajduje się on w złym stanie technicznym, a pobyt Skarżącego w tym lokalu potwierdził jego właściciel oraz osoby w nim mieszkające. Rozpoznając ponownie sprawę, Zarząd Dzielnicy wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. uchwałę o uchyleniu w całości uchwały własnej z dnia [...] września 2017 r. w zakresie skreślenia Skarżącego z listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu, a następnie zawiadomił go pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. o przywróceniu na tę listę. Jednocześnie organ zwrócił się do Skarżącego o stawienie się w celu złożenia oświadczeń oraz udzielenia dodatkowych informacji. Skarżący stawił się osobiście na wezwanie w dniu [...] stycznia 2019 r. i zeznał do protokołu przesłuchania, że mieszka przy ul. [...] w W. wraz z J. P. – współwłaścicielem lokalu oraz J. J.. Wskazał, że część budynku, zajmowana przez jego współwłaściciela jest zamknięta, bowiem przebywa on w szpitalu. W pokoju, który zajmuje Skarżący posiada on część swoich rzeczy osobistych, a część przechowuje u swojej siostry, u której czasem przebywa. W dniu [...] stycznia 2019 r. ponownie przeprowadzono wizję posesji położonej przy ul. [...] w W., w toku której uzyskano informacje od J. J., że właściciel lokalu przebywał w szpitalu, a następnie został umieszczony przez swoją żonę w Domu Opieki w [...]. Ponadto uzyskano informację, że żona właściciela poleciła opuszczenie budynku, w którym nikt nie mieszka od około 2 miesięcy, nie mieszka w nim również Skarżący, który "pojawiał się w ciągu dnia". W dniu [...] lutego 2019 r. przesłuchano do protokołu E. P., która zeznała, że w budynku przy ul. [...] nikt nie mieszka od 4 miesięcy, jej mąż przebywał w szpitalu oraz ośrodku opiekuńczo-leczniczym od [...] października 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., w którym to dniu zmarł. Zeznała, że "od tego czasu" ona przebywa "prawie codziennie", przychodzą także robotnicy, którzy porządkują nieruchomość. Przesłuchiwana oświadczyła, że mieszka w [...], zaś męża odwiedzała sporadycznie, natomiast jeśli "było tam 2 osoby" to nie wchodziła, bowiem było niebezpiecznie. Zeznała również, że nie widziała i nigdy nie słyszała, by w lokalu mieszkał Skarżący. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. Zarząd Dzielnicy zmienił uchwałą własną z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. w ten sposób, że w załączniku do tej uchwały skreślił pozycję dotyczącą Skarżącego. W podstawie prawnej uchwały przywołano m. in. przepisy § 24 ust. 1 i § 26 ust. 4 uchwały lokalowej. W uzasadnieniu uchwały przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz wskazano na zebrane dowody, w tym notatkę z wizji na miejscu oraz zeznania E. P., do której zwrócono się o potwierdzenie zamieszkiwania Skarżącego w budynku przy ul. [...]. Następnie wskazano, że z uwagi na fakt, iż w trakcie ponownej analizy wniosku "nie potwierdzono zamieszkiwania Wnioskodawcy pod wskazanym przez niego adresem", Zarząd Dzielnicy nie ma możliwości dokonania oceny warunków mieszkaniowych, w jakich zamieszkuje Skarżący. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że mieszkał w lokalu przy ul. [...] do dnia [...] lutego 2019 r. wraz z J. J.. Do pisma załączył m. in. oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r., zgodnie z którymi, J. J. zamieszkiwała wspólnie ze Skarżącym w lokalu do dnia [...] lutego 2019 r. i nie przekazywała informacji urzędnikowi podczas wizji, że Skarżący nie zamieszkuje w tym lokalu, natomiast R. T., zamieszkujący w pobliżu lokalu, osobiście widział, że Skarżący nocował w lokalu, z którego wyprowadził się [...] lutego 2019 r. i przeniósł do niego wraz z J. J. W odpowiedzi poinformowano Skarżącego – pismem z dnia [...] maja 2019 r. – że Zarząd Dzielnicy nie znalazł podstawy do zmiany uchwały z dnia [...] marca 2019 r., zaś pismo Skarżącego nie wnosi dodatkowych informacji do sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, to jest zarzutów wskazanych w piśmie wzywającym do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu ponowił argumentację zaprezentowaną w skierowanym do organu piśmie z dnia [...] maja 2019 r., zgodnie z którą, Zarząd Dzielnicy podejmując uchwałę oparł się na informacjach nieprawdziwych i nie mających potwierdzenia w faktach. W szczególności zauważył, że z zeznań E. P. wynika, że nie zamieszkiwała ona w lokalu w ostatnim czasie, co sprawia, że przyjęcie przez organ, że Skarżący w nim nie zamieszkiwał nie może być uznane za należyte ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skarżący ponownie załączył do skargi oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o odrzucenie skargi. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08, uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Oznacza to zdaniem Sądu, że taki sam charakter prawny posiada również uchwała w sprawie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, to wbrew stanowisku organu, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taki akt, nie jest ograniczone trzydziestodniowym terminem przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym brzmieniem art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność, że Skarżący został zakwalifikowany i umieszczony na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu – mocą uchwały Zarządu Dzielnicy z dnia [...] kwietnia 2014 r. Podstawą prawną tej uchwały były przepisy § 4 w związku z § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) uchwały lokalowej, które przyznają uprawnienie do lokalu mieszkalnego osobie pozostającej w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy. Jak wynika z jej uzasadnienia, Skarżący jest przewlekle, nieuleczalnie chory, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz znajduje się w trudnej sytuacji mieszkaniowej. Odnotować także należy, że uchwała ta nie została w żadnym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego i pozostawała w mocy w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Mając zatem na uwadze, że od podjęcia uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia wydania zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2019 r. upłynęło prawie 5 lat, przypomnieć należy jak przedstawia się tryb umieszczania osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na liście. Stosowanie do przepisu § 26 uchwały lokalowej, raz w roku tworzy się listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (ust. 1), którą dołącza się do niezrealizowanych spraw umieszczonych na liście z roku poprzedniego (ust. 2). Lista podlega weryfikacji co 12 miesięcy, zaś w przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dokonuje się skreślenia z listy (ust. 3). Zarząd dzielnicy może również postanowić o skreśleniu z listy w przypadku niedostarczenia przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji listy, a także w razie zmiany okoliczności w zakresie objętym analizą, o której mowa w § 22 ust. 2 tej uchwały (ust. 4). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano przepis § 26 ust. 4 uchwały lokalowej, precyzując przy tym w jej uzasadnieniu, że skreślenie Skarżącego nastąpiło "z uwagi na zmianę okoliczności w zakresie objętym analizą" (przedostatni akapit uzasadnienia). Pozwala to zatem na jednoznaczne przyjęcie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis § 26 ust. 4 zdanie drugie uchwały lokalowej. Zgodnie z unormowaniem wprowadzonym w zdaniu drugim § 26 ust. 4 uchwały lokalowej, podstawą do skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu może być zmiana okoliczności w zakresie objętym analizą, o której mowa w § 22 ust. 2 tej uchwały. W tym ostatnim przepisie wskazano z kolei, co należy poddać wnikliwej analizie przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu. Omawiana konstrukcja pozwala zatem na przyjęcie, że w razie zmiany okoliczności analizowanych przy rozpatrywaniu wniosku o zawarcie umowy najmu, organ uzyskuje uprawnienie do skreślenia osoby, której wniosek rozpatrzono pozytywnie z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy. W realiach kontrolowanej sprawy organ zawarł w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, poza przedstawieniem jej okoliczności faktycznych, w istocie jedno zdanie, z którego wynika, że "nie ma możliwości dokonania oceny warunków mieszkaniowych", w jakich zamieszkuje Skarżący. Stwierdzenie to pozwala na przyjęcie, że organ upatruje podstawy do skreślenia Skarżącego z listy osób zakwalifikowanych, z uwagi na ocenę "warunków mieszkaniowych", których wnikliwą analizę poleca przepis § 22 ust. 2 pkt 5 lit a) uchwały lokalowej. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jednak, by organ wykazał, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana okoliczności w zakresie warunków mieszkaniowych Skarżącego. Przede wszystkim zauważyć należy, że samo przyjęcie przez organ, że nie ma on możliwości dokonania oceny warunków mieszkaniowych Skarżącego nie powoduje, że nastąpiła wskazana w § 26 ust. 4 uchwały lokalowej "zmiana" tych okoliczności. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby sytuacja mieszkaniowa Skarżącego uległa poprawie w stosunku do sytuacji stwierdzonej przy rozpatrywaniu jego wniosku. Podniesiona przez Zarząd Dzielnicy okoliczność, że nie ma możliwości potwierdzenia deklarowanej dotychczas sytuacji mieszkaniowej, co zresztą samo w sobie jest sporne między stronami, nie świadczy jeszcze, że nastąpiła ich zmiana. Nie można bowiem wykluczyć, że warunki mieszkaniowe Skarżącego uległy zmianie na jeszcze trudniejsze, czy też, że jeśli nie zamieszkuje on już we wskazanym lokalu, to mógł się stać osobą bezdomną. Kwestia ta była zresztą podnoszona przez skład orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1816/17, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 7 listopada 2018 r. zauważył, że organ skreślając Skarżącego z listy nie wskazał, że mieszka on w lokalu, który zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Mimo zatem takiej oceny prawnej dokonanej przez Sąd Wojewódzki, wiążącej organ z mocy art. 153 p.p.s.a., Zarząd Dzielnicy ponownie skreślił Skarżącego z listy osób zakwalifikowanych, nie wykazując przy tym, że jego sytuacja mieszkaniowa uległa zmianie (poprawie). Jakkolwiek już tylko z tych względów stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 26 ust. 4 uchwały lokalowej, to warto odnieść się również do powstałego między stronami sporu w zakresie warunków mieszkaniowych Skarżącego. Dostrzec należy, że z zebranych przez organ dowodów nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że Skarżący przestał zamieszkiwać we wskazanym przez niego lokalu mieszkalnym. Przede wszystkim, z notatki urzędników dokonujących wizji na miejscu w dniu [...] stycznia 2019 r. (vide: k. 455 akt adm.) wynika jedynie, że oględzinom poddano samą posesję, na której zlokalizowany był budynek, w którym Skarżący miał zamieszkiwać, natomiast oględzinom takim nie poddano wnętrza lokalu mieszkalnego. Nie można zatem na tej podstawie wywodzić, że w lokalu tym Skarżący nie posiadał miejsca zamieszkania, tym bardziej, że jak zeznał do protokołu przesłuchania z dnia [...] stycznia 2019 r. (vide: k. 450 akt adm.), spędzał tam noce i posiadał w nim swoje rzeczy osobiste. W tym kontekście oparcie się jedynie na informacji uzyskanej od przebywającej na tej posesji J. J. nie było wystarczające, tym bardziej w sytuacji, gdy osoba ta zaprzeczyła ustaleniom urzędników we własnoręcznie podpisanym przez siebie oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazując jednocześnie, że zamieszkiwała wraz ze Skarżącym w lokalu do dnia [...] lutego 2019 r. Jeśli chodzi z kolei o zeznania E. P. (vide: k. 462 akt adm.), to nie sposób wywieść z nich, by posiadała ona wiedzę o osobach zamieszkujących w lokalu, co najmniej do dnia [...] stycznia 2019 r., skoro sama wskazuje, że męża odwiedzała sporadycznie i nie wchodziła do wnętrza lokalu, gdy znajdowały się w nim co najmniej dwie osoby, zaś dopiero po jego śmierci "przebywa prawie codziennie" w tym miejscu. Zeznania te nie są również sprzeczne z zeznaniami Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r., który wskazał, że ta część lokalu, którą zajmował J. P., była zamknięta z uwagi na jego pobyt w szpitalu i nikt tam nie mieszkał, natomiast Skarżący zamieszkiwał w drugim pomieszczeniu budynku, w którym spał i miał swoje rzeczy osobiste. Z akta sprawy nie wynika natomiast, by do dnia złożenia przez Skarżącego zeznań ([...] stycznia 2019 r.) oględzinom podano wskazane przez niego pomieszczenie w budynku przy ul. [...] w W. Organ nie zwracał się również do Skarżącego po odebraniu od niego zeznań, by odniósł się do zgromadzonych następnie dowodów w postaci notatki z oględzin miejsca oraz zeznania E. P.. Co więcej, Zarząd Dzielnicy za niezasługujące na uwzględnienie uznał twierdzenia Skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak również przedstawione wraz z tym pismem oświadczenia. Okoliczności te również przemawiają za zasadnością skargi. Wskazać bowiem trzeba, że jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak jednolicie podnosi się przy tym, że nie oznacza to, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Wynika to bowiem z treści przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), w którym ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. W konsekwencji godzi się przyjąć, że obowiązkiem organu, który miał przeprowadzić postępowanie w sposób wnikliwy, było nie tyle wykazanie tego, czy nastąpiła zmiana okoliczności w zakresie warunków mieszkaniowych Skarżącego, lecz przede wszystkim dokonanie oceny jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej, tj. ustalenie czy nadal pozostaje on w trudnych warunkach mieszkaniowych. Obowiązkom tym Zarząd Dzielnicy jednak nie sprostał. Reasumując wszystko powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b) i § 26 ust. 4 zdanie drugie uchwały lokalowej, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w sentencji wyroku.