II SA/Wa 1487/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G.O. – przedstawicielki ustawowej małoletniego P.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego P.P. po zmarłym ojcu J.P. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzje odmowną. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, aby rozpatrując ponownie wniosek o przyznanie renty w drodze wyjątku organ mając na względzie dyspozycję art. 7, 9 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. uzupełnił materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego P.P. po zmarłym ojcu J.P. W uzasadnieniu organ wywodził, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowej, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Zdaniem organu w świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić postawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo organ wskazał, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Organ motywował, że z przebiegu ubezpieczenia wynika, iż udowodniony został na przestrzeni 54 lat życia ojca dziecka staż pracy wynoszący 2 lata, 1 miesiąc i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a także 20 lat i 9 miesięcy okresów opłacania składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, ustalonej wobec ojca dziecka orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2010 r. od [...] września 2008 r., na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych zostało udowodnione jedynie 2 lata, 1 miesiąc i 14 dni tych okresów, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podkreślił, że zgodnie z art. 10 ustawy okresy za które opłacono składki na ubezpieczenie społeczne rolników uwzględnia się przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli okresy składkowe i nieskładkowe są krótsze od okresu wymaganego do przyznania renty. Okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od [...] października 1977 r. do [...] czerwca 1998 r. wykraczają poza dziesięciolecie przed powstaniem wobec ubezpieczonego niezdolności do pracy, w związku z czym nie mogą one być uwzględnione przy ocenie prawa do renty. Natomiast okoliczność powstania u ojca dziecka częściowej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz fakt pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego w latach 2005-2006 jest szczególną okolicznością w rozumieniu art. 83 ustawy, jednak nie usprawiedliwia niewykonywana przez ojca dziecka w latach 1998-2005 zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Organ zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż sytuacja na rynku pracy jest bardzo trudna, jednakże okoliczność ta nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem Prezesa ZUS art. 83 w sposób pełny i wyczerpujący określa warunki, w jakich można przyznać świadczenie wyjątkowe. Trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia w rozumieniu przepisu art. 83 ustawy powołanej ustawy, gdyż nie wiążą się ani z wiekiem, ani z niezdolnością do pracy. Szczególne okoliczności, które wymienia art. 83 ustawy, muszą być niezależne od woli ubezpieczonego, którego dotyczą. Fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy– w ocenie organu - nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, uniemożliwiające nabycie przez ojca dziecka prawa do świadczenia w trybie zwykłym, z przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Podkreślono, że trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G.O. działająca w imieniu małoletniego P.P. G.O. wskazała, iż czuje się pokrzywdzona takim rozstrzygnięciem. Wywodziła, że okres przerwy w ubezpieczeniu od 1998 r. do 2005 r. nie wynikał ze złej woli J.P., lecz z wysokiego wskaźnika bezrobocia panującego w województwie [...]. Podkreśliła, że ubezpieczony przez okres 23 lat opłacał składki. Nadto wskazała, że w latach 2005 – 2009 zmarły J.P. zmagał się z poważnymi problemami zdrowotnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, co czyni skargę niezasadną. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a co za tym idzie – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – Sąd ten związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 8 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1213/10. Działając w ramach powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany jest to dokonania oceny czy wskazania co do dalszego postępowania zawarte w przytoczonym powyżej wyroku zostały wykonane przez organ administracji. Stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę Prezes ZUS przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym dla szczegółowego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organ zajął się wyjaśnieniem okoliczności dotyczących zdolności do pracy J.P., po zgromadzeniu dokumentacji lekarskiej została ona przesłana do lekarza orzecznika celem ustalenia, czy dokumenty te mają wpływ na zmianę orzeczenia lekarza orzecznika z dnia [...] stycznia 2010 r. Lekarz orzecznik podtrzymał uprzednio zawarte stanowisko. W tym zakresie organ w pełni wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 października 2010 r. Ocena prawna dokonana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie oparte jest o treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) z którego wynika, iż konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach, na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny Prezesa ZUS należało zatem podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku lub odmowie przyznania tego świadczenia. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a w przedmiotowym przypadku po uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Sądu decyzjom tym nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezes ZUS słusznie uznał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby, że została spełniona przesłanka wskazująca na to, że skarżący nie otrzymali świadczenia w trybie zwykłym na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności, na które nie miał wpływu. Pamiętać należy, że art. 83 ustawy. o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, ani od długości stażu ubezpieczeniowego, ani też od przerw w zatrudnieniu, istotne jest za to ustalenie, czy przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych była okoliczność szczególną, za którą uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nie może być ocenione w kontekście szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności danej osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu poszukiwania pracy jako przerwy w zatrudnieniu spowodowanej okolicznościami szczególnymi, niezależnymi od woli tej osoby i niemożliwymi do przezwyciężenia pomimo dołożenia znacznego wysiłku. Organ ustalił, iż w ostatnim 10 - leciu ubezpieczony udokumentował łącznie 2 lata i 9 miesięcy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, a częściowa niezdolność do pracy istniała od [...] września 2008 r., całkowita zaś niezdolność do pracy od [...] maja 2005 r. W okresie zaś od [...] lipca 1998 r., to jest od daty zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników do [...] lipca 2005 r. ojciec małoletniego nie podlegał ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z żadnego innego tytułu. Powyższe pozwala stwierdzić, że przerwy w zatrudnieniu i ubezpieczeniu społecznym skarżącego zostały zasadnie ocenione przez Prezesa ZUS jako nie spowodowane szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Trudna zaś sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia. Trudna sytuacja materialna nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania, a ponadto warunek braku niezbędnych środków utrzymania jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym, do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r. , I OSK 172/01, LEX nr 595280). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.