II SA/Wa 1488/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość z dnia [...] lipca 2024 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość (dalej: "Prawo i Sprawiedliwość", "partia polityczna") decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., na podstawie art. 5 ust 2 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), odmówiła udostępnienia informacji w zakresie pkt 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "stowarzyszenie") z dnia [...] czerwca 2021 r., tj. skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. Prawo i Sprawiedliwość, uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdziła, że żądanie dotyczyło przedłożenia dokumentów, które mają charakter dokumentów prywatnych. Obejmują one bowiem podpisy oraz oświadczenia sygnatariuszy, złożone przez nich jako osoby prywatne, tj. poza domeną wykonywania funkcji publicznych. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4839/21, że umowa koalicyjna partii politycznych nie stanowi emanacji funkcji czy zadań publicznych, a jej sygnatariusze działają na podstawie prawa prywatnego, stwierdziła, że w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej ani nie wykonują zadań władzy publicznej, a tym samym nie mogą zostać zaliczone do organów władzy publicznej. W konsekwencji zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do dwóch kwestii: po pierwsze, do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu, po drugie, do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Umowa zawierana przez partie polityczne tworzące koalicję rządową posiada charakter umowy cywilnej nienazwanej, której dopuszczalność zawarcia i legalność wywodzić należy z zasady wolności umów określonej w art. 3531 k.c. Przesądza to o tym, iż treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani do kategorii danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w szczególności nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., ani nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu, ani również nie jest "innym wystąpieniem i oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. c tego przepisu. Zatem, w tym zakresie sygnatariusze wnioskowanych umów, jako dokumentów prywatnych, są objęci ochroną prywatności, co nie pozwala uwzględnić wniosku z powołaniem się na przytoczone w rozstrzygnięciu przepisy prawa. Stowarzyszenie, pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r., skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję partii politycznej z dnia [...] lipca 2024 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa, tj.: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanych dokumentów w postaci skanów umów i porozumień, które to dane stanowią informację publiczną, 2. art. 5 ust. 1 oraz 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej, 3. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, pomimo istnienia podstaw do jej udostępnienia, 4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, w której brak jest uzasadnienia, w którym Prawo i Sprawiedliwość wykazałaby, w wymagany konkretny i adekwatny sposób, że żądane informacje korzystają z prawa do ochrony prywatności osoby fizycznej. Mając na względzie powyższe, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentując wskazano, że w przedmiotowej sprawie partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Skoro partia polityczna jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji, nie sposób zaakceptować lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które miałoby stanowić podstawę do ograniczenia tego prawa. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej argumentacji, która miałaby przemawiać za trafnością podjętego rozstrzygnięcia. Skoro Prawo i Sprawiedliwość doszła do przekonania, że dostęp do informacji powinien podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, to powinna wyjaśnić w sposób przekonujący, z jakich powodów przesłanka ta ma zastosowanie do wszystkich żądanych informacji i dlaczego w jej ocenie, podpisy sygnatariuszy, jak i cała treść wnioskowanych dokumentów miałaby z tego prawa korzystać. W szczególności więc Prawo i Sprawiedliwość nie zweryfikowała na gruncie tej konkretnej sprawy, czy wystąpiły elementy dające podstawę do wyłączenia uprawnienia skarżącego do informacji publicznej. Samo ogólnikowe powołanie się na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, które powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, trudno uznać, aby wszystkie umowy zawarte z innymi podmiotami w całości korzystały z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kontrahent podmiotu publicznego, decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu, zostaną upublicznione. Umowa cywilnoprawna podlega bowiem ujawnieniu ze względu na swój charakter. W odpowiedzi na skargę Prawo i Sprawiedliwość wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zwrócono uwagę, że decyzję wydano z uwzględnieniem zapadłych orzeczeń sądów administracyjnych, w szczególności wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2194/22. Zaznaczono, że żądanie dotyczyło udostępnienia dokumentów o charakterze prywatnym, zawierających podpisy oraz oświadczenia sygnatariuszy będących osobami prywatnymi (poza domeną wykonywania funkcji publicznych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość odmówiła udostępnienia skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku, ze względu na ochronę prywatności sygnatariuszy tych dokumentów. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądana przez stowarzyszenie informacja miała walor informacji publicznej, jak również i to, że partia polityczna jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. To zostało w tej konkretnej sprawie przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2194/22. Na tle tej sprawy, w kontekście prezentowanego stanowiska przez partię polityczną, należy podkreślić i przypomnieć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej, jako: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2194/22 uznał za zasadne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 15/22, którym w pkt 1 wyroku zobowiązał partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia punktu 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. NSA w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2194/22, w następstwie którego wydano zaskarżoną decyzję, nie podzielił generalnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4839/21, że – niezależnie od tego, czy partia polityczna przez swoich przedstawicieli będących piastunami organów sprawujących władzę wykonuje zadania władzy publicznej, czy też ich nie wykonuje - zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu oraz do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a także, że w każdym przypadku treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji publicznej. Brak również podstaw do przyjęcia, że dla kwalifikacji treści umowy jako informacji publicznej znaczenie ma prywatnoprawny bądź publicznoprawny charakter tej umowy. Jeżeli treść umowy zwiera informację o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie tam przewidzianym, to jest informacją publiczną niezależnie od tego, czy umowa ta została zawarta w reżimie prawa prywatnego, czy w reżimie prawa publicznego. NSA w sprawie sygn. akt III OSK 2194/22 przyjął za zasadne stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że umowy koalicyjne partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP. W konsekwencji Prawo i Sprawiedliwość, wydając w sprawie zaskarżoną decyzję było związane wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2194/22, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 15/22 w zakresie pkt 1, którym przesądzono, że objęte punktem 4 wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. żądanie stanowi informację publiczną. Wbrew temu stanowisku Sądu, Prawo i Sprawiedliwość, wydając zaskarżoną decyzję przyjęła, że treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani do kategorii danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w szczególności nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., ani nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu, ani również nie jest "innym wystąpieniem i oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. c tego przepisu. Przy czym przyjęła równocześnie, że przedmiotowe żądanie nie może zostać uwzględnione z tego względu, że dotyczy udostępnienia dokumentów prywatnych, których sygnatariusze są osobami prywatnymi objętymi ochroną prywatności. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w związku z tym, że w jej uzasadnieniu wskazano wprost, że umowy koalicyjne nie uważa się za informację publiczną, a mimo to wydano decyzję odmowną - jakby wniosek dotyczył informacji publicznej i zachodziła podstawa do ograniczenia tego prawa. Zdaniem Sądu, przy wydaniu spornej decyzji administracyjnej dopuszczono się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., co do konstrukcji rozstrzygnięcia i jego motywów, w zakresie przyjętej podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej i tym samym nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dlaczego uznano, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji związany jest z koniecznością stosowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanych powyżej uchybień, podmiot zobowiązany, odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.) oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Sąd na marginesie, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, wyjaśnia, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.