II SA/Wa 1491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Joanna Kube, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. 2. stwierdza, iż zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego D. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 – Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] D. K. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat, postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, iż [...] D. K. w dniu [...] maja 2009 r. zwrócił się z wnioskiem o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] lutego 1999 r. oraz od dnia [...] lutego 2000 r. do dnia [...] lutego 2000 r. Ponadto domagał się naliczenia i wypłacenia mu ustawowych odsetek, zgodnie z art. 111 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, od dnia [...] października 2005 r., tj. od dnia, w którym zwrócił się po raz pierwszy z wnioskiem o zaliczenie mu pracy w gospodarstwie rolnym i od którego powinien nastąpić wzrost uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat. Komendant [...] Oddziału SG rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalił funkcjonariuszowi na dzień [...] sierpnia 2007 r. dodatek za wysługę lat w wysokości 13% należnego uposażenia zasadniczego. Do okresu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat zaliczono podane przez wnioskodawcę okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Ponadto Komendant [...] Oddziału SG pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował [...] D. K., iż w kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat nie znajduje przesłanek uzasadniających realizację przedmiotowego żądania. Od powyższego rozkazu funkcjonariusz złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, w którym wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu i naliczenie, zgodnie z art. 111 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, od dnia [...] października 2005 r. przysługujących mu należności pieniężnych z tytułu zwiększenia dodatku za wysługę lat wraz z ustawowymi odsetkami. Argumentował, iż organ, począwszy od wniosku z dnia [...] października 2005 r., nie realizował jego wniosków we właściwy sposób, bowiem wzywał go do usunięcia braków, pozostawiając wnioski bez rozpoznania, zamiast wydać decyzję w sprawie odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Analizując zarzuty odwołania, organ wskazał, iż zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. został wydany na skutek wniosku [...] D. K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zostało to potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. Sądy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, w ślad za organem administracyjnym, powoływały się na złożony przez funkcjonariusza wniosek z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie kwestionując tym samym zasadności pozostawienia bez rozpoznania przez organ wcześniejszych wniosków w tej sprawie. Bezspornym pozostaje, iż w dniu [...] października 2005 r. zainteresowany złożył wniosek do Komendanta [...] Oddziału SG o zaliczenie mu do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w podanym wyżej okresie. Był to jego pierwszy wniosek w tym przedmiocie. Kolejne wnioski zostały złożone przez funkcjonariusza w dniu [...] stycznia 2006 r. i [...] kwietnia 2006 r. W związku z brakami formalnymi ww. wniosków, organ na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wzywał zainteresowanego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Komendant [...] Oddziału SG postąpił w powyższy sposób, rozpatrując wnioski funkcjonariusza z dnia [...] października 2005 r., [...] stycznia 2006 r. i [...] kwietnia 2006 r. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji, że podanie zawiera wadę i wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Odnosząc się do podstawowej kwestii złożonego przez skarżącego odwołania, organ stwierdził, iż zasługuje ono na uwzględnienie jedynie w zakresie braku stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat. Komendant [...] Oddziału SG, rozpatrując wniosek zainteresowanego z dnia [...] maja 2009 r., nie odniósł się w zaskarżonej decyzji – rozkazie personalnym nr [...] - do całości żądań funkcjonariusza. Komendant [...] Oddziału SG uwzględnił złożony wniosek w zakresie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy, tj. ustalenia zainteresowanemu wzrostu dodatku za wysługę lat, natomiast nie odniósł się co do żądania naliczenia i wypłaty odsetek. Co prawda organ poinformował [...] D. K. pismem, iż w kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia tego żądania, jednakże nie jest to właściwe załatwienie przedmiotowej prośby. Zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zawiera więc rozstrzygnięcie niezupełne. Wskazując na treść, organ stwierdził, że funkcjonariuszowi w przypadku zwłoki w wypłacie określonych świadczeń należne są odsetki. Jednakże kwestia odsetek nie może być rozpatrzona w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie postępowanie administracyjne musiałoby się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej z pouczeniem o drodze odwołania w postaci możliwości złożenia stosownego powództwa do sądu powszechnego – sądu pracy. Powyższe wskazuje, iż organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek zainteresowanego, obok rozstrzygnięcia w sprawie wzrostu wysokości dodatku za wysługę lat, powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie w zakresie żądania przez funkcjonariusza odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat jako bezprzedmiotowe. Wprawdzie skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] czerwca 2009 r., jednakże analizując przedmiotowe odwołanie w zakresie faktycznego żądania skarżącego, organ stwierdził, iż nie kwestionuje on rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat. Przede wszystkim domaga się naliczenia wypłaty odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat od dnia [...] października 2005 r., mimo że, jak wskazano powyżej, kwestia ta nie może zostać rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Zatem właściwym rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i ustalenie dodatku za wysługę lat na dzień [...] października 2005 r. z uwzględnieniem wzrostu wynikającego z tytułu zwiększonej wysługi lat, a także wypłacenie należności wraz z odsetkami. Z treści skargi wynika m.in., iż skarżący kwestionuje przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu odnośnie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego i wyrażony w tymże uzasadnieniu pogląd, iż organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie w zakresie żądania odsetek. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu w jakim miało to wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, chodzić tu będzie o śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, o zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło z powołaniem się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006 nr 15-16, poz. 227), w której zajęto stanowisko, że funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 kc). Przedmiotowa uchwała zapadła w stanie prawnym, w którym przepisy nie przewidywały prawa funkcjonariusza do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego uposażenia. W takim stanie prawnym Sąd Najwyższy, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143), przyjął, że jeżeli przepisy ustawy regulującej stosunek służbowy funkcjonariusza danej służby mundurowej w ogóle nie zawierają postanowień dotyczących możliwości żądania przez niego odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia, to wówczas prawo takie wynika z art. 481 kc. W innym bowiem przypadku zostałaby w tym zakresie naruszona sformułowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zasada "równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych" (tutaj: prawa do należnego uposażenia). Zatem z chwilą wymagalności należnego funkcjonariuszowi służby mundurowej uposażenia podlega ono równej dla wszystkich praw majątkowych ochronie prawnej, o ile ochrona ta w konkretnym wypadku nie została uchylona lub ograniczona na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trafnie organ zauważa, iż powołana uchwała straciła aktualność po wprowadzeniu przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) ust. 4 art. 111 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Zatem nie można zgodzić się z organem, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do orzekania o należnych funkcjonariuszom odsetkach w drodze decyzji administracyjnych. Podstawę prawną roszczenia o odsetki stanowi Kodeks cywilny tylko wówczas, gdy sprawa nie jest uregulowana w pragmatyce służbowej. Ustanowienie prawa do odsetek w ustawie pragmatycznej jest potwierdzeniem, jak wskazuje w aktualnym orzecznictwie Sąd Najwyższy, prawa wynikającego z art. 481 kc, a podstawę ich żądania stanowi odpowiedni przepis ustawy regulującej stosunek służbowy funkcjonariusza danego rodzaju służby mundurowej. W przypadku funkcjonariusza Straży Granicznej przepisem tym jest art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Wskazując na powyższe, Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 2 lipca 2008 r. w sprawie II PK 10/08 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II PK 99/08 stwierdził, iż w sprawie o odsetki żołnierzowi zawodowemu na podstawie art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych, a od dnia 1 lipca 2004 r. na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym. Wadliwość decyzji organów obu instancji nie wynika jedynie z braku rozstrzygnięcia o żądaniu dotyczącym odsetek, lecz przede wszystkim z nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji zgłoszonego przez funkcjonariusza żądania ustalenia wzrostu dodatku wynikającego z tytułu zwiększonej wysługi lat, od dnia [...] października 2005 r., o co skarżący się zwrócił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Pismem tym został zmodyfikowany wniosek funkcjonariusza z dnia [...] sierpnia 2007 r. i pomimo, że wpłynęło ono do organu dnia [...] maja 2009 r., wydany rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. rozstrzyga o żądaniu zawartym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. Stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.