II SA/Wa 1493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2017 r.- Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. dalej: kpa) utrzymał w mocy decyzje poprzedzającą z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] o odmowie przyznania A. K. renty w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 z późn. zm.) stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, że wnioskodawca na przestrzeni 71 lat życia udokumentował tylko 16 lat, 7 miesięcy i 13 dni łącznych okresów ubezpieczenia. W latach 1963 – 1964, 1969 – 1970, 1989 – 2010 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności podlegającej ubezpieczeniu społecznemu oraz ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. Organ zaznaczył, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 107 r. W tym miejscu podać należy, że ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r., nazwanym uzupełnienie skargi, podniósł, że organ wydając decyzje naruszył następujące przepisy: 1. art. 10 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo iż w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 10 § 2 kpa, ani też nie poczyniono adnotacji przewidzianej w art. 10 § 3 kpa, co uniemożliwiło stronie złożenie wniosków dowodowych mających na celu ustalenie, iż niemożność znalezienia przez stronę pracy wynikała z okoliczności od strony niezależnych; 2. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niepełne i niewystarczające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zebranie materiału dowodowego, a w szczególności poprze zaniechanie wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż nie mógł on znaleźć pracy pomimo że jej szukał, co wskazywałoby na możliwość występowania w miejscu jego zamieszkania chronicznego bezrobocia, czego organ nie zweryfikował w jakikolwiek sposób, jednocześnie nie odnosząc się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzja ja poprzedzającej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, zauważyć należy, że sąd administracyjny, mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Nie orzeka zatem co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl natomiast przepisu art. 124 pzredmiotowej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest więc związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyczyną odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na rzecz skarżącego było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku wnioskodawcy nie jest spełniona przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu ustalenie to zostało jednak dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawcy, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw był on zdolny do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Skarżący w wieku 71 lat posiada udowodniony łączny staż ubezpieczeniowy w wymiarze 16 lat, 7 miesięcy i 13 dni. Faktem bezspornym są występujące przerwy w jej ubezpieczeniu we wskazanych przez organ okresach. Niezaprzeczalnym jest też, że skarżący w okresach powyższych przerw w ubezpieczeniu nie miał orzeczonej całkowitej, ani też częściowej niezdolności do pracy. Powyższe okoliczności nie budzą jakichkolwiek wątpliwości i są niesporne. Organ w swoich ustaleniach zupełnie pominął istotny fakt, na który wskazywał skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tzn. na nie możność podęcia pracy z uwagi na panujące bezrobocie. Ponadto organ nie wyjaśnił sprzeczność w orzeczeniach lekarza orzecznika ZUS, na które wskazał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Odział w B. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. W sytuacji zatem wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, powyższe okoliczności powinny zostać wyjaśnione i zbadane przez organ jako istotne elementy całokształtu stanu faktycznego sprawy, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W uzasadnieniu swoich decyzji organ pominął natomiast zupełnie powyższe okoliczność, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych skarżącego i przerw w jego ubezpieczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 cyt. ustawy uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. m. in. wyrok NSA z 16 czerwca 2000 r. II SA 306/00), przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Prezes ZUS nie dokonał tym samym wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów w kontekście ustalenia, czy w przypadku skarżącego spełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ winien dokładnie wyjaśnić sprawę, zgodnie z powyższymi wskazaniami. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.