II SA/Wa 1497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]w przedmiocie najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. [...] postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej – H. G. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie wniosku H. G. o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], działając na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438), § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725), § 39 ust. 1 w zw. z § 6, § 22, § 24 ust. 1 oraz § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) - nie zakwalifikował i nie umieścił H. G. na liście osób oczekujących na najem lokalu. O podjęciu przedmiotowej uchwały H. G. została poinformowana pismem Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. (ww. pismo zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2017 r.). Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. H. G. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ww. uchwały ([...] lipca 2017 r. - data wpływu ww. pisma do organu). W odpowiedzi na powyższe, Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował stronę, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w ustawie z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzono zmiany w art. 101 ust. 1, który otrzymał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Organ poinformował, że w oparciu o nowe brzmienie wskazanego przepisu stronie służy prawo zaskarżenia uchwały Zarządu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] do sądu administracyjnego bez wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem ww. zmiana, która obowiązuje od [...] czerwca 2017 r. znosi tą instytucję. Strona otrzymała ww. pismo organu w dniu [...] sierpnia 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy). Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...] sierpnia 2017 r. – data stempla pocztowego na kopercie zawierającej przedmiotowe pismo) H. G., reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. L., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przez WSA w Warszawie według norm przepisanych, w tym kwoty opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Do przedmiotowej skargi został załączony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: ppsa, w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej skierowany do władz Dzielnicy [...] nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu, którego najemcą była skarżąca. Powyższe wynika z uzasadnienia do uchwały nr [...], gdzie wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej, zdrowotnej lub rodzinnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 39 ust. 1 dopuszcza możliwość ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni od dotychczas zajmowanego, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 39 ust. 1 cyt. uchwały, że przedmiotem ponownej umowy najmu może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lipca 2013 r. I OSK 931/13, wskazując, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. [...], złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu), bądź lokalu mieszkalnego o mniejszej powierzchni z zasobów mieszkaniowych miasta stołecznego, po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych. W związku z powyższym, § 39 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Jednocześnie wyjaśnić należy, że na mocy ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zmieniona została treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten w obecnie obowiązującym brzmieniu nie wymaga, aby skarga na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej poprzedzona była wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zmiana ta weszła jednak w życie z dniem 01 czerwca 2017 r., a stosownie do treści art. 17 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nowelizującej, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w nowym brzmieniu ma zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia jej w życie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła do Zarządu Dzielnicy [...]pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Odpowiedź na powyższe wezwanie została udzielona skarżącej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] sierpnia 2017 r. Od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. Termin ten upłynął z dniem [...] września 2107 r. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona w dniu [...] sierpnia 2017 r., co oznacza, że została wniesiona w terminie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.