II SA/Wa 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277), decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2007 roku Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R., stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku o przyznaniu pomocy finansowej panu P. K. W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004 roku Komendanta Powiatowego Policji w S. pan P. K. od dnia [...] września 2004 roku zamieszkuje wraz z rodziną lokal mieszkalny, przy ul. [...] w Z., o powierzchni mieszkalnej 20,67 m2. Nadmienić należy, iż powierzchnia mieszkalna wymienionego wyżej lokalu była niezgodna z przysługującymi stronie normami zaludnienia. Następnie wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 roku pan P. K. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w R. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku przyznał funkcjonariuszowi pomoc finansową w wysokości [...] zł z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Zawiadomieniem z dnia 7 sierpnia 2007 roku poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po dokonaniu analizy akt w sprawie i zapoznaniu się z wnioskami strony Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 roku stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Od przedmiotowego orzeczenia pan P. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc, iż przydzielony mu lokal mieszkalny nie spełniał należnych mu norm zaludnienia, tym samym należy wnioskować, iż decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego miała charakter tymczasowy, gdyż mógł się on nadal ubiegać o przydział lokalu mieszkalnego lub jego zamiennej formy, jaką jest pomoc finansowa. Komendant Główny Policji, rozpatrując sprawę stanu faktycznego i prawnego sprawy, stwierdził, że znajdują w niej zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Doszło, bowiem do rażącego naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z jego brzmieniem policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie mieszkania w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten stanowi rozwinięcie postanowień art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, stosownie do których policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Przy czym, jak stwierdzono już wyżej, obok przydziału rzeczowego, ustawa przewiduje (jako formę zastępczą) realizację tego prawa w drodze udzielenia pomocy finansowej z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Istotne jest również, zdaniem organu, iż w świetle postanowień art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 ustawy o Policji otrzymanie jednego z wymienionych wyżej świadczeń skutkuje utratą uprawnień do drugiego, w związku z czym uznać należy, iż w przypadku przydzielenia policjantowi mieszkania albo udzielenia mu pomocy finansowej z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, jego prawo do lokalu mieszkalnego zostaje definitywnie zrealizowane. Organ uznał, iż podstawową przesłanką udzielenia pomocy finansowej jest niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez przydział służbowego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, uzyskując mieszkanie w opisany wyżej sposób, policjant traci prawo do pomocy finansowej. Przy czym, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się każdy lokal mieszkalny - niezależnie od jego wielkości – przydzielony policjantowi na podstawie decyzji administracyjnej. Komendant Główny Policji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, iż pomoc finansowa w systemie świadczeń zaopatrzeniowych funkcjonariuszy, stanowi konsekwencję niezrealizowania prawa policjanta do mieszkania (w formie rzeczowej). Dlatego też jej przyznanie możliwe jest tylko w sytuacji, gdy policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego już wcześniej nie uzyskał. Natomiast, jeśli otrzymał on jego przydział, to nie spełnia on przesłanek przyznania pomocy finansowej. Tak więc zdaniem organu, stwierdzić należało, iż pan P. K. posiadał prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z., tym samym organ orzekający w sprawie przyznania pomocy finansowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku, dopuścił się rażącego naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, polegającego na udzieleniu zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia wbrew wyraźnej przesłance ustawowej. W dniu 29 listopada 2007 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan P. K. Skarżący wskazał, że pogląd uznający, iż decyzja finansowa o przyznaniu mu pomocy jest dotknięta wadą nieważności jest błędny, gdyż wynika z interpretacji przepisów prawa, a więc sam w sobie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto skarżący podkreślił, iż Komendant Główny Policji orzekający w sprawie nie odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza ona konieczność szczególnie ostrożnego stosowania instytucji prawnych umożliwiających zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych i ograniczenie jej tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 s. 156-159). Tak więc, należy przyjąć, że "art. 16 KPA ustanawia ochronę decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości. Z zdania pierwszego art. 16 § 1 KPA wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2005 sygn. akt I SA/Wa 1046/04 zamieszczony w Legalis). W rozpatrywanej sprawie ostateczną decyzją administracyjną Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku przyznano skarżącemu pomoc finansową w wysokości [...] zł z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia na budowę domu. Dopiero po upływie miesiąca od daty, gdy decyzja stała się ostateczna organ pierwszej instancji wszczął postępowanie. Przesłanką, na którą powołują się organy, stwierdzając nieważność decyzji, jest zawarta w art. 156 § 1 kpa wada rażącego naruszenia prawa. Wada ta nie jest dokładnie sprecyzowana. Zdaniem doktryny, "naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych" (J. Borkowski Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2003 r., IV SA 4263/01.OSP Nr 9 z 2004 roku, poz. 113), zatem "rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2005 sygn. akt VII SA/Wa 811/05, Legalis) Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy w sprawie, nie można uznać, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. jest dotknięta taką wadą. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednak z przepisu nie wynika jednoznacznie, iż w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi przyznano lokal mieszkalny poniżej norm zatrudnienia nie może on otrzymać innej pomocy, nadto, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/2005 (opublikowany w LEX) zaspokojenie tych potrzeb musi mieć charakter trwały. Tu jednak, jak wynika z akt sprawy lokal przydzielany skarżącemu miał charakter kwatery tymczasowej – decyzją administracyjną Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. o przydziale lokalu mieszkaniowego – kwatery tymczasowej. O tymczasowym charakterze przydzielonego lokalu świadczy także decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wójta w Z. o zmianie charakteru lokalu oraz protokół zdawczo odbiorczy z dnia [...] września 2004 r. Tak więc, jak wynika z akt sprawy organ nie zabezpieczył skarżącemu w sposób trwały potrzeb mieszkaniowych. Skoro istnieją tak duże wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie można zatem stwierdzić, że decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej jest dotknięta rażącą wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.